RECUPERAR EL SENTIDO DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

En reciente decisión, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia2 ordenó al Departamento de Antioquia (Fábrica de Licores de Antioquia) el reintegro de treinta y un servidores públicos, por considerar que fueron despedidos sin justa causa mientras se encontraba en curso un conflicto colectivo de trabajo y eran beneficiarios de la garantía del fuero circunstancial. El trasfondo de este asunto, que parece ser estrictamente laboral, realmente es organizativo y más propio del derecho administrativo.

La discusión tenía que ver con la calidad de los servidores de la Fábrica de Licores de Antioquia (FLA), que se presumiría es la de trabajador oficial por razón del objeto empresarial de dicha entidad, pero que formalmente era la de empleado publico, a raíz de la estructura organizativa que le fue asignada, concretamente la de dependencia adscrita a la Secretaría de Hacienda Departamental. Siendo tal, el régimen laboral predominante era el de los empleados públicos, respecto a los cuales no se discute, al menos por el momento, la posibilidad de conflictos colectivos de trabajo y mucho menos las pretensiones usuales del derecho laboral, como la declaratoria de despidos sin justa causa.

La Corte consideró en este caso que la inconsecuente categorización de la FLA generó una clasificación indebida de los servidores públicos que conllevó a una vulneración de su derecho a la negociación colectiva. Afirmó que la autonomía entregada por la Constitución a las autoridades territoriales no las habilita para hacer una catalogación arbitraria de sus entidades, desvirtuando consecuentemente el régimen jurídico al que deben someterse de acuerdo con su objeto social.

El soporte principal de la decisión de la Corte Suprema se halla en dos providencias del Consejo de Estado, mediante las cuales se desvirtuó la legalidad de los decretos departamentales que definieron la estructura organizativa de la FLA como dependencia adscrita del sector central departamental. En la más reciente, la del 21 de junio de 20183, se declaró la nulidad de tales decretos y se exhortó a la Gobernación de Antioquia para que en un término de dos años realice los trámites pertinentes para lograr la trasformación de la FLA en una empresa de carácter vinculada, sujeta al régimen definido en la ley para esta clase de organizaciones públicas. En la otra providencia, la del 30 de junio de 20054, se inaplicaron por inconstitucionales básicamente las mismas normas por considerarlas un evidente fraude a los mandatos constitucionales que fundamentan el régimen jurídico de las entidades públicas, justamente para darle vía libre al proceso de negociación colectiva que se impetraba en esa ocasión. Esta última decisión fue, en realidad, la generadora del todo el cambio acerca del discernimiento que debe darse a la fórmula organizativa de la FLA.

Dos cuestiones quedan claras a partir de estas sentencias. La primera es que la Fábrica de Licores de Antioquia no puede, ni siquiera formalmente, seguir siendo gestionada como un organismo adscrito del sector central departamental, sino que debe tratarse para todos los efectos legales como una empresa industrial y comercial del Estado, único modelo posible para la administración monopólica de su objeto social, que es la producción, distribución y venta de licores, alcoholes y sus derivados. Esto supone el carácter descentralizado de la entidad, con la autonomía administrativa, financiera y presupuestal que es predicable de esta clase de organizaciones públicas.

La segunda cuestión es mucho más interesante por los efectos extensivos que se vislumbran para la generalidad de las entidades estatales. La estructura organizativa de éstas y su régimen jurídico serán inspeccionados conforme al criterio material que apoya la fórmula organizacional respectiva, esto es, atendiendo a su objeto social. Si bien no es corriente que en Colombia se planteen reproches de legalidad por asuntos organizativos, es creciente la idea del valor de cumplir los criterios legales para definir la tipología de las entidades públicas, pues de ella se desprende el régimen jurídico que les es aplicable, el cual supone grandes diferencias, sobre todo en el orden laboral.

La sencilla diferencia entre las entidades adscritas y vinculadas va más allá de una simple forma de categorización de las organizaciones estatales. Ella sustenta un rol específico del Estado, bien como autoridad, bien como empresario; pero también requerimientos de regulación especial a través del derecho administrativo y controles rigurosos para la protección del interés general, atendiendo a la índole de las actividades que tales organizaciones tienen a su cargo.

En un momento en el que empiezan a proliferar las organizaciones atípicas o de naturaleza especial, que no se moldean claramente por los derroteros tradicionales de la adscripción o la vinculación, o que generan dudas respecto al régimen jurídico que se les debe aplicar5, es indispensable mantener claras las fronteras entre tales conceptos, procurado determinar hasta dónde debe alcanzar el derecho público en la garantía de los principios de la función administrativa, o hasta dónde debe ser el derecho común el que defina las reglas de juego.

Por lo pronto, los jueces parecen estar dispuestos a levantar el velo de aquellas organizaciones públicas que materialmente no se adecúan a los criterios legales.

1 Profesor de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, Universidad de Antioquia

2 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 31 de octubre de 2018, Rad. 40289, MP: Rigoberto Echeverry Bueno.

3 Consejo de Estado, Sección Primera, Rad. 050012331000 2006 93419 01, CP: Roberto Augusto Serrato. Valdés. 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Rad: 1135-02, CP: Ana Margarita Olaya Forero.

5 Como es el caso del ICFES, del ICETEX, la Agencia Inmobiliaria Virgilio Barco Vargas, las Empresas Sociales del Estado y las múltiples asociaciones entre entidades pública con objeto parcialmente comercial.