LA ADMINISTRACIÓN ES GARANTE DEL DERECHO AL GOCE DEL MEDIO AMBIENTE SANO: REFLEXIONES A PROPÓSITO DE

En los últimos años, quienes vivimos en el Valle Aburrá –territorio integrado por los municipios de Medellín, Bello, Copacabana, Barbosa, Girardota, Itagüí, Sabaneta, Envigado, Caldas y La Estrella–, hemos padecido las consecuencias de la crisis ocasionada por la mala calidad del aire que respiramos. En efecto, desde el 2016 –año desde el cual es posible rastrear en la web noticias e informes sobre dicha crisis– el Área Metropolitana comenzó a alarmar a los habitantes sobre el nivel de alerta que debíamos mantener, ante los niveles de contaminación presentes en la atmósfera, que podían resultar nocivos para la salud humana; especialmente, para personas sensibles, como los adultos mayores. Esto, por cuanto, anualmente se ocasionan muertes por la mala calidad del aire, debido a enfermedades respiratorias producidas por los efectos adversos del material particulado contenido en el medio ambiente, y cuya fuente la constituyen, de manera especial, los vehículos y ciertas fábricas. A hoy –28 de marzo de 2019–, fecha en la cual se entrega esta columna, el Sistema de Alerta Temprana de Medellín y el Valle de Aburrá (SIATA) informa que hay 17 puntos en color naranja y 2 en amarillo, de acuerdo con el reporte diario de la red de calidad del aire que tuvo en cuenta los «cálculos a partir de registros de las 00:00 a las 23:59» del 27 de marzo de 2019. Según el mismo reporte, el color verde significa que la calidad del aire es «[b]uena»; el amarillo, que es «[m]oderada»; el naranja, que es «[d]añina a grupos sensibles» y el rojo, que es «[d]añina a la salud», en general. Tales datos permiten concluir que en la presente semana se mantiene el estado de daño a la salud por la calidad del aire en el Área Metropolitana, no obstante las medidas de pico y placa extendido que se aplicaron en el último mes; lo que pone de manifiesto la ineficacia de tales «soluciones». Es más, en la tarde de hoy la Junta Metropolitana declaró un nuevo estado de alerta por la calidad del aire en los 10 municipios del Valle de Aburrá para los días 29 y 30 de marzo de 2019, con el fin de evitar que las estaciones de monitoreo de la calidad del aire lleguen a niveles rojos.

En efecto, debido a la mala calidad del aire, las autoridades metropolitanas han declarado hasta la alerta roja; es decir, un estado de alarma que indica que la situación es realmente preocupante –cuando hay varios puntos rojos reportados por el SIATA, esto indica que hay riesgo de contraer graves enfermedades respiratorias, que pueden conducir, incluso, a la muerte–. La última declaratoria de alerta roja se produjo, precisamente, hace poco más de una semana; pero no ha sido la única, pues, desde hace más de dos años, la población del Área Metropolitana se ha vuelto espectadora de la declaratoria recurrente de alertas –amarilla, naranja, roja–, por la contaminación del medio ambiente. En el caso de Medellín, de ser considerada la «ciudad de la eterna primavera», ha pasado a ser llamada Mede-hollín, denominación que escribo con sorna, pero no por ello con menor lamento. Tales estados de alerta han creado restricciones a las actividades cotidianas de la sociedad. Algunos de esos límites se han decretado por las autoridades, como estrategias de choque, para remediar o mitigar la mala calidad del aire. Dentro de ellas se pueden mencionar los pico y placa vehiculares en un horario extendido; o sea, la prohibición del uso de camiones, volquetas, carros particulares y motocicletas. Por su parte, también las declaraciones de alerta han dado lugar a recomendaciones generales para la comunidad, como tratar de implementar el teletrabajo, abstenerse de realizar actividades deportivas o recreativas al aire libre, compartir el vehículo, entre otras. Abstenerse de respirar no ha sido una orden que se haya emitido por las autoridades metropolitanas –¡ni más faltaba, pues nadie está obligado a lo imposible!–, pero en algunas de las mencionadas recomendaciones pareciera estar implícita esa exhortación: no respires al aire libre porque te puedes enfermar; por eso, mejor practica el deporte en un lugar cerrado; no respires al aire libre, porque es dañino; por eso, mejor, si vas en tu vehículo, hazlo con las ventanillas cerradas; no respires al aire libre, porque no te conviene; por eso, utiliza máscaras cuando estés a la intemperie.

La crisis por la calidad del aire en el Área Metropolitana ha creado un estado de zozobra generalizada. Hasta los más indiferentes ante los fenómenos o acontecimientos sociales han hecho un alto en el camino, para decir: ¡es cierto, la situación es grave! Quienes, con cierto escepticismo –duda metódica, utilizando la famosa expresión de Descartes– miraban las cifras informadas por las autoridades y los reportes del SIATA, hoy convienen en admitir que hay que hacer algo para remediar la situación. Las autoridades también lo saben y han implementado estrategias, como las que se indicaron. Además, han instalados sistemas de medición de los niveles de contaminación del aire en varios puntos del Valle de Aburrá y han ordenado suspender las actividades industriales que no cumplan con los estándares para la generación de material particulado. Sin embargo, la eficacia de dichas estrategias se ha puesto en entredicho. ¿Con medidas de pico y placa esporádicas –ocasionales– y reactivas –solo cuando los niveles de contaminación están por las nubes– se puede aliviar la calidad del aire? Creo que no. Acudiendo a una sencilla metáfora, tales medidas equivalen a la aplicación de una cantidad de agua a un bosque en llamas, dejando el fuego encendido en ciertos arbustos. Los alcaldes, concejales, directores de entidades descentralizadas y, en general, las autoridades administrativas, no pueden olvidar que la Administración es la gestora del interés general, pues el artículo 2 de la Constitución dispone que «[l]as autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares». En pocas palabras, la condición de legitimidad democrática de las autoridades es la garantía de los derechos de las personas; hoy, no solo de los derechos individuales, sino también de los derechos sociales y colectivos.

Precisamente, el artículo 88 de la Constitución consagra el derecho al medio ambiente sano –derecho colectivo–. Como es sabido, los derechos colectivos son aquellos que tienen una titularidad universal o difusa: son derechos de todos, pero nadie se los puede apropiar. Este mismo artículo dispone que las acciones populares son los mecanismos judiciales óptimos para garantizar tales derechos. «La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella», establece el Constituyente en dicho artículo. Pero, no se trata de la única disposición constitucional que consagra el goce del medio ambiente sano como derecho de las personas. El artículo 67 establece que la educación debe formar al colombiano, entre otros aspectos, en «la protección del medio ambiente». El artículo 79 expresa que «[t]odas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano», que «[l]a ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo» y que «[e]s deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines». El numeral 8º del artículo 95 contiene, como deberes de la persona y del ciudadano, «[p]roteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano». El artículo 268, numeral 7, prevé como atribución del Contralor General de la República «[p]resentar al Congreso de la República un informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente». El artículo 277 incluye como función del Procurador General de la Nación «[d]efender los intereses colectivos, en especial el ambiente». El artículo 289 establece que los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas podrán adelantar con la autoridad territorial limítrofe del país vecino programas de preservación del medio ambiente. El artículo 300 dice que, mediante ordenanzas, las asambleas departamentales deben «[e]xpedir disposiciones relacionadas con (…) el medio ambiente». El artículo 310 dispone que, mediante ley «se podrá limitar el ejercicio de los derechos de circulación y residencia» en el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, para «preservar el ambiente y los recursos naturales». El artículo 317 prevé que la ley debe destinar un porcentaje de los tributos con los que los municipios u otras entidades graven la propiedad inmueble para «las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción». El artículo 331 creó la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, para que se encargara, entre otras asignaciones, del «aprovechamiento y preservación del ambiente, los recursos ictiológicos y demás recursos naturales renovables». El artículo 333 señala que, si bien en Colombia rige un modelo de economía de mercado, la ley podrá delimitar el alcance de la libertad económica, para garantizar el medio ambiente. En armonía con lo anterior, el artículo 334 establece que, como la dirección general de la economía está en cabeza del Estado, «[e]ste intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal (…) la preservación de un ambiente sano».

A nivel legal, también se ha establecido una completa regulación sobre la garantía del medio ambiente sano, por parte de las autoridades y los particulares. Así, la Ley 99 de 1993, «crea el Ministerio del Medio Ambiente, (…) reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, (…) organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y (…) dicta otras disposiciones». La Ley 472 de 1998 regula la garantía de los derechos colectivos –entre ellos, el goce del medio ambiente sano–, mediante las acciones populares, disponiendo las reglas y principios que deben orientar la interposición y trámite de estas demandas, e indicando que son mecanismos que buscan «evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible», según lo indica su artículo 2; disposición que complementa el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011. Una de estas acciones actualmente surte su trámite ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, corporación que en marzo de 2018 –hace un año– adoptó, como medida cautelar, que las autoridades metropolitanas no podían permitir que en ninguna época del año las estaciones de monitoreo del aire reportaran niveles superiores al amarillo. Sin embargo, como ha podido constatarse, esta medida cautelar, que además fue apelada, no se ha cumplido, porque los niveles han estado fluctuando entre el amarillo, el naranja y el rojo.

El reconocimiento de la Administración, como garante de los derechos constitucionales y, dentro de estos, del derecho al goce del medio ambiente sano, asigna a aquella deberes inexcusables frente a este tipo de bienes jurídicos. Tales obligaciones actúan en dos planos: el de la abstención y el de la actuación –las primeras se consideran, entonces, obligaciones negativas; las segundas, obligaciones positivas–. Los deberes de abstención de las autoridades, en relación con el goce del medio ambiente sano son el conjunto de prácticas prohibidas a los órganos del Estado en su relación con el ecosistema; como realizar obras que menoscaben el medio ambiente o generen costos altos para su integridad, según se deriva de uno de los principios de la gestión fiscal contenido en el artículo 267 de la Constitución: la adecuada valoración de los costos ambientales. Así pues, abstenerse de producir daño a la salud de los seres humanos, a las demás especies animales, a los árboles, a los bosques, a los páramos, a los recursos hídricos y, en general, a los seres sintientes que habitan la naturaleza, es una obligación negativa del Estado. Pero, según se indicó, las autoridades no solo tienen obligaciones negativas frente al medio ambiente, sino también aquellas –positivas– que le demandan intervenir activamente en la protección de este derecho colectivo. Este tipo de deberes, a cargo del Estado no le permiten, por tanto, «cruzarse de brazos», para esperar que el medio ambiente se mantenga ileso. Por el contrario, le exigen actuar oportunamente en tres etapas sucesivas: i) prevención del daño, ii) atención a las contingencias e iii) inspección y seguimiento a las labores ejecutadas para remediar el daño. Dentro de la etapa de prevención del daño se encuentra el deber estatal de educación a la sociedad, de promoción del uso de bicicletas y vehículos eléctricos, así como de verificación de los requisitos para la concesión de licencias para el ejercicio de actividades que puedan afectar el medio ambiente, la consulta previa, entre otras. Dentro de la etapa de atención a las contingencias, se pueden mencionar instrumentos como la declaratoria de urgencia manifiesta, de emergencia económica social o ecológica, al igual que las restricciones vehiculares y a la actividad industrial. Por su parte, dentro de la etapa de inspección y seguimiento a las labores ejecutadas, se ubican las actividades de vigilancia que deben desempeñar las autoridades para controlar que no se estén presentando de nuevo las afectaciones al medio ambiente que habían generado la contingencia, así como para inspeccionar que las medidas adoptadas estén siendo efectivas. Las tres etapas son importantes para lograr la garantía plena del goce del medio ambiente sano, no solo desde la perspectiva de la utilidad que este derecho comporta para los seres humanos, sino, además, para proteger los derechos de las demás especies que habitan el planeta, en sí mismas consideradas, rompiendo con la visión antropocéntrica que, desde el renacimiento impera, que cree falsamente que todo lo que existe debe estar al servicio del hombre; pues, como indica Fernando Gudynas, los derechos de la naturaleza son para tomárselos «en serio» («Los derechos de la Naturaleza en serio. Respuestas y aportes desde la ecología política» En: https://ecopolitica.org/los-derechos-de-la-naturaleza-en-serio-respuestas-y-aportes-desde-la-ecologia-politica/)

Resulta, entonces, preocupante que, a pesar de que los enunciados constitucionales y legales citados son tan claros, los niveles de la calidad del aire en el Área Metropolitana del Valle de Aburrá estén llegando a colores naranja y rojo, arrojando el diagnóstico de que el aire que respiramos sus habitantes y visitantes es altamente contaminado, es decir, dañino para la salud. Se admite que la encrucijada de las autoridades no es sencilla, pues mediar los intereses del sector industrial, transportador, deportivo, educativo, ambiental, académico y de la salud, entre otros, implica llegar a acuerdos en los que se pierde y se gana. Pero los órganos estatales que tienen en sus manos la protección del goce del medio ambiente sano deben partir de la premisa de que este es un derecho constitucional que prevalece sobre la propiedad privada y la libertad económica. Tal es el peso específico que debe tener la integridad del medio ambiente en el test de proporcionalidad que se efectúe ante la crisis de la calidad del aire; pues la Administración debe tomarse en serio su rol de garante del derecho al goce del medio ambiente sano.