PORQUÉ ES RAZONABLE REGLAMENTAR LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIAS
En menos de dos semanas el país se conmocionó con dos importantes decisiones judiciales: la anulación de la elección del senador Antanas Mockus y la anulación de la elección (o designación) de la representante a la Cámara Ángela María Robledo, dos de las figuras más emblemáticas de la oposición. Ambas decisiones fueron proferidas por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en única instancia. El senador Mockus presentó acción de tutela contra dicha providencia judicial y la representante Robledo indicó que analizaría las opciones jurídicas al respecto, una de las cuales, sin duda, es el posible ejercicio de la acción de tutela.
Hoy no se discute la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, en particular, contra sentencias (a estas se circunscriben las siguientes reflexiones). La jurisprudencia de la Corte Constitucional es pacífica al respecto, como lo es la de la Corte Suprema de Justicia y la del Consejo de Estado, cuando actúan en calidad de jueces de tutela. Además, de manera relativamente uniforme, aplican unos criterios análogos al momento de valorar dicha procedencia: unos de orden formal o de procedibilidad y otros de fondo o de mérito1. Ahora bien, ¿de esta pacífica postura se sigue que no sea razonable reglamentar la procedencia de la acción de tutela contra sentencias?
La respuesta es negativa, pues de un pacífico actuar no es posible derivar su razonabilidad. No admitir esta premisa supone aceptar como suficiente, y de manera acrítica, un criterio de autoridad.
Son razones que juegan a favor de la reglamentación el carácter constitucional subsidiario de la acción de tutela (i), la seguridad jurídica (ii) y la garantía de la autonomía e independencia de las demás jurisdicciones distintas de la constitucional (iii). Estas razones, en todo caso, deben hacerse compatibles con la garantía del control judicial de estos actos (sentencias), en sede de tutela, por poderse adscribir, en los términos del artículo 86 de la Constitución, a acciones u omisiones de una autoridad pública, que pueden vulnerar o amenazar derechos fundamentales (iv).
(i) El artículo 86 de la Constitución dispone que la acción de tutela solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. De este apartado, la jurisprudencia constitucional ha derivado el principio de subsidiariedad en su ejercicio.
Es un principio relevante en el ámbito de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias, en la medida en que garantiza la vigencia de los principios de independencia y autonomía judicial de los “jueces ordinarios” 2, a partir de dos posibles alcances: uno formal y otro sustancial. Según el primero, que corresponde 2 a su interpretación pacífica en la jurisprudencia constitucional, la acción de tutela no es procedente si contra la sentencia que se cuestiona proceden recursos ordinarios (usualmente el recurso de apelación y, según las pretensiones, en algunos casos, la corrección o adición de la sentencia) o extraordinarios (revisión o casación, por ejemplo); a esta puede calificarse como subsidiariedad en sentido formal. El segundo alcance supone al primero y parte por reconocer que las sentencias que expiden los jueces ordinarios son, por esencia, la decisión última, producto de un amplio debate probatorio y jurídico, que resuelve un determinado conflicto social; de allí que se considere que hacen tránsito a cosa juzgada. Por tanto, del carácter subsidiario de la acción de tutela se sigue que esta no sea procedente prima facie en aquellos supuestos en los que simplemente se plantee una solución alternativa por el interesado a aquella dictada por el juez o se limite a cuestionar su razonamiento jurídico o probatorio, como si se tratara de una instancia adicional en sede ordinaria, que no un genuino debate, en términos de la garantía de derechos constitucionales fundamentales. A este segundo alcance puede calificarse como subsidiariedad en sentido material, que corresponde, en esencia, al alcance que la jurisprudencia le ha reconocido al requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominado relevancia constitucional.
(ii) Sin duda, la seguridad jurídica se afecta cuando se admite, in genere, que es posible cuestionar una sentencia de un juez ordinario en sede de tutela. Esto es así, pues, a pesar de que se emita una sentencia que prima facie haga tránsito a cosa juzgada y frente a la cual no sean procedentes recursos (en el sentido de la subsidiariedad formal), siempre es posible cuestionar su contenido en sede de tutela. Por tanto, con certeza, una sentencia de una jurisdicción diferente a la constitucional solo produciría la plenitud de sus efectos jurídico si contra esta se hubiese propuesto y hubiese superado un proceso de tutela. Solo en relación con estas, en términos de certeza, podría afirmarse que hacen tránsito a cosa juzgada y, por tanto, que su contenido genera seguridad jurídica.
(iii) También la autonomía e independencia de las demás jurisdicciones distintas de la constitucional se afecta cuando se admite la procedencia de la acción de tutela contra sus sentencias. En relación con este aspecto, basta meditar sobre las siguientes preguntas: ¿es dable que el juez de tutela sobreponga su criterio interpretativo del derecho aplicable a un caso concreto, a partir de su particular lectura de la Constitución, al del criterio decantado por los jueces ordinarios, que también están sujetos al imperio de la Constitución y a la garantía y protección de los derechos fundamentales? ¿es el juez de tutela una especie de superior “funcional”, en relación con el control constitucional que ejerce sobre las sentencias que profieren los jueces ordinarios?
La respuesta a ambas preguntas, por lo menos, desde una perspectiva pragmática, es afirmativa.
A pesar de que el juez de tutela deba valorar ciertas condiciones de orden formal o de procedibilidad y de fondo o de mérito para estimar la prosperidad de las pretensiones de una acción de tutela contra una sentencia, estas no garantizan que aquel no imponga su criterio interpretativo del derecho aplicable a un caso concreto –a partir de su lectura de la Constitución–, y de manera diversa al criterio desarrollado por el juez ordinario. Si esto es así, cómo no admitir que, en efecto, en la práctica, en la realidad, el juez de tutela sí ejerce una especie de papel de superior “funcional” en relación con el control constitucional de las sentencias de las demás jurisdicciones.
Por ejemplo, en los dos casos que introducen esta opinión, ¿cómo asegurar que los jueces de tutela que decidirán la acción de tutela interpuesta por el exsenador Mockus y la posible tutela que interponga la exrepresentante Robledo no impondrán su criterio interpretativo del derecho aplicable a tales casos, a partir de su propia lectura de la Constitución y, quizá, contraria al criterio interpretativo desarrollado por la Sección Quinta del Consejo de Estado, al momento de valorar la configuración o no de las causales de anulación de tales elecciones (o designación), que esta última encontró acreditadas?
(iv) Lo dicho justifica la razonabilidad de reglamentar la acción de tutela contra sentencias. Esta, sin embargo, para garantizar la real vigencia de la acción de tutela contra este tipo de actos jurídicos (sentencias) y armonizarla con su carácter constitucional subsidiario, la seguridad jurídica y la autonomía e independencia de las demás jurisdicciones distintas de la constitucional, no puede ser material o sustantiva sino procedimental o formal. La definición del alcance de la primera es una competencia exclusiva de la jurisdicción constitucional, pacíficamente decantada3. La segunda sí es posible que sea regulada ex ante por el Legislador Estatutario. Dicha reglamentación procedimental, para lograr tal armonía, debe considerar, como mínimo4, los siguientes dos aspectos:
En primer lugar, las sentencias de tutela que se profieran contra sentencias de los jueces ordinarios no pueden tener efecto inmediato (como lo dispone el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991). Por tanto, tampoco es posible que, en sede del citado procedimiento, mediante una actuación cautelar, se suspendan sus efectos (como lo dispone el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991). Por el contrario, debe prever que la sentencia de tutela (de primera o segunda instancia, según sea el caso) solo producirá efectos en caso de que no sea seleccionada para revisión por parte de la Corte Constitucional, en los términos del artículo 33 del Decreto 2591 de 1991; en caso de que sea seleccionada, la reglamentación deberá disponer que sea la Corte Constitucional la resuelva lo pertinente y que solo tal decisión será la que surtirá efectos jurídicos.
Esta regulación, además de la garantía de los fines a que se ha hecho referencia, pretende evitar circunstancias de ineficiencia judicial y garantizar mayores estándares de seguridad jurídica. En efecto, a partir de la regulación actual, dado que las sentencias de tutela tienen efecto inmediato, es posible que el 4 juez de tutela de primera instancia deje sin efectos una sentencia de un juez ordinario y, en consecuencia, le ordene emitir una nueva decisión que garantice los derechos fundamentales del accionante. Luego, es posible que la parte accionada (o, de acreditar interés, el accionante) impugne la decisión y que el juez de la impugnación deje sin efectos la decisión del a quo y, por tanto, la sentencia sustitutiva que hubiere ordenado proferir; incluso, el juez de la impugnación puede amparar en un sentido diferente los derechos fundamentales alegados y, por tanto, ordenar la emisión de una nueva providencia al juez ordinario, en un sentido diferente al ordenado por el a quo. Este procedimiento se puede replicar y multiplicar, en caso de que la Corte Constitucional seleccione para revisión y, por tanto, decida el expediente de tutela.
En segundo lugar, las sentencias de tutela que profiera la Corte Constitucional, en las que se estudie la procedencia de una acción de tutela contra una sentencia de un juez ordinario deben ser proferidas por la Sala Plena y no por sus salas de revisión5. Esta reglamentación, si bien afecta de manera leve la labor de revisión de la Corte Constitucional, garantiza una mayor participación y legitimidad de sus decisiones y compensa, en parte, la intensa afectación que su ejercicio supone a la autonomía e independencia judicial de las demás jurisdicciones, distintas de la constitucional.
[1] En relación con este aspecto se remite a lo dicho en el artículo de análisis de jurisprudencia del 23 de febrero de 2019: la forma y la sustancia en la jurisprudencia constitucional -la tensión entre el pensamiento lineal y complejo en la jurisprudencia constitucional. Estudio a partir de los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales en la sentencia C-590 de 2005-.
[2] La expresión “jueces ordinarios” se utiliza para diferenciar aquellos supuestos en los cuales estos actúan en ejercicio de competencias en sus respectivas jurisdicciones (contencioso administrativa y civil, penal o laboral), de cuando ejercen aquellas en calidad de “jueces de tutela”. Por tanto, son categorías autónomas. En todo caso, se precisa, los jueces ordinarios, en sus providencias, tienen el deber de proteger los derechos fundamentales, tal como se los impone a las autoridades de la República el artículo 2 de la Constitución, se desprende del carácter de aplicación inmediata de esta categoría de derechos, de conformidad con el artículo 85 constitucional, y como, en las últimas dos décadas, se ha reiterado en los códigos de procedimiento que regulan su actuar. Por tanto, no es correcto afirmar que solo los “jueces de tutela” aplican y protegen los derechos fundamentales, pues es un deber de todos los jueces, con independencia de las competencias que específicamente ejerzan.
[3] Al respecto, de nuevo, se remite a lo dicho en el artículo de análisis de jurisprudencia del 23 de febrero de 2019: la forma y la sustancia en la jurisprudencia constitucional.
[4] Se hace referencia a que se trata de una regulación de mínimos, pues son los que permiten lograr una efectiva armonía entre los intereses jurídicos a que se ha hecho referencia. Esto no obsta, claro está, para que la respectiva ley estatutaria regule otros aspectos, también de carácter procedimental, tales como el término de caducidad para su ejercicio, tal como se hace, por ejemplo, en el artículo 44 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional español (Ley Orgánica 2 de 1979, modificado por el artículo 14 de la Ley Orgánica 6 de 2007).
[5] En la actualidad, esta garantía es parcial y restringida únicamente a las sentencias que expiden, en ejercicio de sus competencias de jueces ordinarios, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, y solo si lo estima conveniente la Sala Plena de la Corte Constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 61 de su Reglamento Interno.