JURISPRUDENCIA

La jurisprudencia, como fuente del derecho, necesita análisis profundos y críticos para ser entendida más allá de la simple comprensión del caso concreto, es decir, para dimencionar las implicaciones universales que tiene. Este es el lugar adecuado para hacerlo. El CEDA se propone comentarla, con un estilo especial: serio, profundo, académico, respetuoso, pero con sentido crítico

En todo caso, la opinión del autor que sirve de base al debate que se origina con su escrito puede ser objeto de réplicas o de apoyo por parte de los lectores, para lo cual basta con que cada uno manifieste su propio pensamiento sobre la perspectiva que sirve de punto de partida a la reflexión. Ese texto base, finalmente, es una excusa, una provocación o estímulo para propiciar la opinión de los interesados en esta sección de la página del CEDA.
NUEVO ARTÍCULO 

Nov 17, 2018

LA FINANCIACIÓN DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR PÚBLICA NO ES RESPONSABILIDAD EXCLUSIVA DE LA NACIÓN

Richard S. Ramírez Grisales

 Introducción 

 

De manera reciente, los estudiantes de las universidades, no solo de las públicas o estatales, sino también de las privadas, al igual que algunos sectores de la sociedad, han marchado con la pretensión de obtener mayores recursos para financiar la educación superior pública, en el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones del presupuesto general de la Nación del año 2019. La versión inicial del proyecto de ley 059-18, presentada por el Gobierno, contemplaba una partida de 38.6 billones de pesos para el sector educación –36.6 billones de pesos para funcionamiento, para la totalidad del sector educativo, y 1.1 billones de pesos para inversión en «calidad y fomento de la educación superior»–; en el texto aprobado por el Congreso, y a la espera de sanción presidencial, el rubro fue de 41.3 billones de pesos –37.1 billones de pesos para funcionamiento, para la totalidad del sector educativo, y 2.2 billones de pesos para inversión en “calidad y fomento de la educación superior–.

A la par de esta discusión, la Corte Constitucional expidió la sentencia C-087 de septiembre 19 de 2018 –M.P. Carlos Bernal Pulido–, en la que, de manera unánime, se declaró inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo, entre otras, en relación con el inciso 2° del art. 86 de la Ley 30 de 1992 –subrogado por el artículo 223 de la Ley 1753 de 2105, «por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”»–, que contemplaba una de las principales fuentes de financiación de las universidades estatales.

A pesar de la decisión inhibitoria, es posible reconstruir varias tesis jurisprudenciales que permiten i) comprender el estado de la problemática social de que da cuenta el párrafo precedente, a partir de la descripción del esquema de prestación del servicio público de educación superior –numeral 2 infra–, ii) así como reorientar su discusión, al considerar que la financiación de la educación superior pública no es un asunto de competencia exclusiva de la Nación, sino también de las entidades territoriales –numeral 3 infra–. Para el logro de estos estos dos fines, de manera previa, se realiza un análisis de la sentencia C-087 de 2018 –numeral 1 infra–.

1. Análisis de la sentencia C-087 de 2018

Entre otras disposiciones, la sentencia C-087 de 2018 dio respuesta a la demanda presentada en contra del inciso 2° del art. 86 de la Ley 30 de 1992, según el cual, «Las universidades estatales u oficiales recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacionales y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 1993».

Para el demandante, la disposición desconocía los artículos 13 –principio de igualdad–, 67 –derecho a la educación– y 69 –prerrogativa de la autonomía universitaria– de la Constitución. De un lado, consideró que la disposición daba lugar a una conducta discriminatoria entre las universidades «del centro del país», en relación con las de la «periferia», dado que las primeras recibían recursos muy superiores a los de la segunda –art. 13–. De otro lado, señaló que los recursos que se distribuían entre las universidades estatales, en aplicación de la norma demandada, eran insuficientes para tener una opción real para ejercer las facultades que de la autonomía universitaria se derivaban –art. 69–, así como para ampliar el acceso de los estudiantes a la educación superior, en términos de calidad –art. 67–.

La Corte Constitucional no consideró apto ninguno de los tres cargos y, por tanto, se declaró «INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo acerca de la constitucionalidad del inciso 2° del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, subrogado por el artículo 223 de la Ley 1753 de 2015».

En relación con el cargo por desconocimiento del principio de igualdad, consideró que este carecía de y , además de que el «criterio de comparación» y la «regla de comparación» que había propuesto el demandante eran aparentes.

Con relación a los dos primeros aspectos, consideró que el cuestionamiento del demandante se restringía «a la aplicación de la disposición y a los efectos a que había dado lugar, relativos al desfinanciamiento, en el tiempo, de la educación superior pública», razonamiento que no podía «considerarse un argumento de constitucionalidad sino de conveniencia», dado que presuponía «el deber del Legislador de modificar la regla de asignación de recursos a las universidades estatales».

Con relación a los dos últimos aspectos, relativos a las exigencias específicas de un cargo por desconocimiento del principio de igualdad, para la Sala Plena, a diferencia del planteamiento del demandante, de la disposición se derivaba «una de trato para todas las universidades estatales u oficiales del país», al considerar que «el tratamiento otorgado por el legislador», en cuanto a los recursos para su financiación, a partir del año de 1993, había sido idéntico o paritario y no, como lo proponía el demandante, uno discriminatorio, en desmedro de las universidades regionales. De hecho, para la Sala Plena, el presunto efecto inconstitucional que derivaba de la disposición, relativo al desfinanciamiento, en el tiempo, de las universidades públicas «de las regiones o de la periferia», en comparación con los recursos suficientes y excesivos que se asignaban a las «universidades del centro del país», no era tal, pues, «El presunto déficit presupuestal de la educación superior pública es común o afecta de manera igual tanto a las “universidades del centro del país” como a las “de las regiones o de la periferia” y, por tanto, no de manera exclusiva y discriminatoria a estas últimas».

En relación con los cargos propuestos por el presunto desconocimiento de los artículos 67 y 69 de la Constitución, la Corte consideró que no eran aptos, al no satisfacer las exigencias de certeza y pertinencia.

Puso de presente que el problema que proponía el demandante era uno relativo «a la suficiencia de una de las fuentes de financiación que ha regulado el Legislador, tendientes a garantizar la sostenibilidad financiera de la educación superior pública», tema propio de competencia de aquel, al suponer un «juicio de mera conveniencia», que no a uno por desconocimiento del «mandato de progresividad o de prohibición de protección deficiente del derecho social a la educación superior, como consecuencia de la insuficiencia de la política pública presupuestaria, sino únicamente en relación con una de sus fuentes específicas».

Por tanto, a la pretensión de desconocimiento de aquellas disposiciones, en particular la del art. 69 constitucional, consideró que subyacía «un juicio relativo a la corrección y, por tanto, cambio del método de actualización de aportes» que contenía la disposición demandada, con el fin de que se otorgaran mayores recursos a favor de las universidades estatales, que no era posible derivar de aquella.

Finalmente, indicó que si bien, tal como lo plantearon algunos intervinientes, el posible cambio del método de actualización podía garantizar una mayor realización de aquellas disposiciones constitucionales, en especial la última de ellas, su valoración hacía parte del ámbito de configuración legislativa, de lo que infirió que el presunto desconocimiento de aquellas disposiciones se derivaba no de una confrontación directa entre estas y la disposición demandada, «sino de la insuficiencia que supone la actual regulación para lograr mayores estándares de autonomía [y acceso a la educación]».

2. Esquema de prestación del servicio público de educación superior en la sentencia C-087 de 2018

Dos son los aspectos más relevantes de la problemática actual, relativa a la financiación de la educación superior pública: uno, asociado al esquema de prestación del servicio público de educación superior que adoptó el Legislador en el año de 1992 y a la forma de financiación de uno de sus prestadores: las universidades estatales, públicas u oficiales; otro, relativo a la consideración del «costo de los derechos».

Con relación al primer aspecto, en la sentencia en cita, la Corte Constitucional señaló lo siguiente:

«87. En la actualidad, el medio principal para la garantía de aquella necesidad básica [hace referencia a la necesidad básica de educación superior] es el servicio público de educación superior[1]. Su prestación, en los términos del artículo 365, puede corresponder al Estado, directa o indirectamente, a las comunidades organizadas o a los particulares, en los términos que fije el Legislador[2]. Este específico mandato, en materia de educación superior, tiene desarrollo en la Ley 30 de 1992, que, en su artículo 23, dispone lo siguiente: “Por razón de su origen, las instituciones de Educación Superior se clasifican en: Estatales u Oficiales, Privadas y de Economía Solidaria”.

 

»88. Ahora bien, dado que la prestación de este servicio supone altos costos y el Estado tiene la pretensión de garantizar la satisfacción de aquella necesidad a sus habitantes, como consecuencia del deber constitucional que se le atribuye, este –el Estado–, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 30 de 1992, no solo ha posibilitado la participación de múltiples prestadores –como se indica en el párrafo anterior– sino que, en especial, para los de carácter estatal u oficial ha permitido que sus recursos puedan derivarse, tanto de aportes estatales[5] como de aportes de sus estudiantes[6]. En todo caso, la proporción de recursos de la primera especie es sustancialmente superior a la de la segunda, como se indica en el numeral 2.1.1 supra[7].

 

»89. La consideración de los servicios públicos como obligaciones prestacionales del Estado evidencia la estrecha relación entre estos y la garantía de derechos sociales, que exigen una actuación positiva de aquel, mediante políticas concretas a favor del bienestar de los individuos, en especial de aquellos más vulnerables, para satisfacer sus necesidades básicas.

 

»90. Por tanto, de manera prioritaria, le corresponde al Legislador asegurar, de manera proporcionada y razonable, la satisfacción del interés general ínsito en este servicio que, a su vez, constituye la forma práctica o fáctica de garantía de los derechos prestacionales de las personas, de forma tal que la libertad formal de desarrollarse en sociedad pueda transformarse en libertad real o material».

En Colombia, entonces, el servicio público es la técnica elegida por el Legislador para satisfacer la necesidad colectiva de educación superior, que, a su vez, permite la realización concreta del derecho social de acceso a la educación superior. De allí que tengan razón en afirmar Holmes y Sunstein que «Los derechos legal y políticamente protegidos constituyen uno de los servicios públicos más preciados que presta el Estado liberal-democrático»[8] o, de manera más precisa, como lo señala González Bertomeu al prologar el texto de aquellos, que «la vigencia de los derechos civiles y políticos tampoco puede entenderse sin la existencia de un servicio público»[9].

El Legislador, tal como se indica en la sentencia en cita, dispuso una multiplicidad de fuentes de financiación para los prestadores estatales –instituciones de educación superior estatales u oficiales, entre estas las universidades–, siendo principales las que regula el art. 86 de la Ley 30 de 1992, subrogado por el artículo 223 de la Ley 1753 de 2015, según el cual:

Artículo 86. Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institución.

»Las universidades estatales u oficiales recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacionales y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 1993.

 

»Parágrafo. En todo caso la Nación y las entidades territoriales podrán realizar de manera excepcional frente a situaciones específicas que lo requieran, aportes adicionales que se destinen para el financiamiento de infraestructura de universidades públicas, los cuales no harán parte de la base presupuestal para el cálculo de los aportes señalados en el presente artículo».

 

[1] Subdirector Administrativo del Centro de Estudios de Derecho Administrativo —CEDA—. Profesor de Derecho Administrativo. Doctor en Derecho. Magistrado Auxiliar de la Corte Constitucional.

[2] NUSSBAUM, Martha C. El cultivo de la humanidad: una defensa de la reforma en la educación liberal. Paidós, 2001. p. 61.

[3] El artículo 366 dispone que es objetivo fundamental de la actividad estatal “la solución de las necesidades insatisfechas […] de educación”. Para tal fin, el Constituyente dispuso que el medio primordial fuera la institución ius-administrativista del servicio público –en los términos del artículo 67 constitucional–, de allí que su prestación, conforme al artículo 365, sea inherente a la finalidad social del Estado, que impone el deber de asegurarla, de manera eficiente, a todos los habitantes del territorio nacional.

[4] A su vez, el artículo 68 constitucional dispone que los particulares pueden fundar establecimientos educativos.

[5] Con relación a las múltiples fuentes de financiación estatal de las universidades oficiales, se remite al cuadro contenido en el numeral 2.1.1 supra.

[6] Estos últimos tienen como causa, en los términos del artículo 122 de la Ley 30 de 1992, los siguientes conceptos: derechos de inscripción; derechos de matrícula; derechos por realización de exámenes de habilitación, supletorios y preparatorios; derechos por la realización de cursos especiales y de educación permanente; derechos de grado; derechos de expedición de certificados y constancias; y “derechos complementarios, los cuales no pueden exceder del 20% del valor de la matrícula”.

[7] Se trata, entonces, en términos económicos, de un esquema de financiación, fundamentalmente constituido por subsidios a la demanda educativa estatal.

[8] HOLMES, Stephen y SUNSTEIN, Cass. El costo de los derechos. Por qué la libertad depende de los impuestos –Stella Mastrangelo, tr.–. Buenos Aires: Siglo Veintiuno Editores, 2015. p. 198.

[9] Ibid., p. 16.

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