JURISPRUDENCIA

La jurisprudencia, como fuente del derecho, necesita análisis profundos y críticos para ser entendida más allá de la simple comprensión del caso concreto, es decir, para dimencionar las implicaciones universales que tiene. Este es el lugar adecuado para hacerlo. El CEDA se propone comentarla, con un estilo especial: serio, profundo, académico, respetuoso, pero con sentido crítico

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02 May 2020

COMPETENCIA TEMPORAL PARA DECLARAR EL SINIESTRO DEL AMPARO DE CALIDAD Y CORRECTO FUNCIONAMIENTO. COMENTARIOS SOBRE LA SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO DEL 22 DE ABRIL DE 2009. EXP. 14.667.

Juan David Montoya Penagos[1]

 

 

1. Antecedentes y argumentos de la sentencia: presupuestos de validez del acto administrativo que declara el siniestro

 

La garantía única de cumplimiento es uno de los mecanismos previstos en el ordenamiento para protección del patrimonio público, el cual demuestra su efectividad, especialmente, cuando se constituye por medio de pólizas de seguro. Si en la contratación privada, esta forma de constitución protege a los interesados contra los riesgos implícitos en las cauciones reales y personales –v. gr. la concurrencia de gravámenes en la hipoteca, la pérdida de los bienes entregados en prenda, la posibilidad de proponer los beneficios de excusión y división en la fianza e, incluso, la insolvencia de los codeudores solidarios–, en la contratación estatal esta garantía no solo permite la cobertura del riesgo por parte de sociedades con acreditada capacidad de pago, sino que también deroga –por vía legal y reglamentaria– algunas reglas del Código de Comercio, permitiendo que las entidades públicas declaren el siniestro de los amparos, cuantificando el valor de los perjuicios, a través de actos administrativos[2].

El 22 de abril de 2009, la Sección Tercera del Consejo de Estado analizó los presupuestos para el ejercicio válido de esta competencia administrativa. En otros temas, explicó que la oportunidad para declarar el siniestro se extingue con la prescripción de las acciones derivadas del contrato de seguro, considerando que esta se interrumpe con la simple expedición del acto administrativo. En esta medida no es necesario que esté ejecutoriado para que aquella sea efectiva. Aunque la tesis parece indiscutible, otras sentencias exigen actos administrativos en firme para la interrupción efectiva de la prescripción. Dado que ambas interpretaciones son posibles, es necesario entender el pronunciamiento de la Sección Tercera para razonar sobre el sentido y el alcance de la tesis que propone.

En efecto, la Sentencia analizada se originó en la demanda interpuesta por Seguros Generales Aurora S.A contra el Departamento de Cauca. La controversia surgió por la celebración de un contrato de prestación de servicios, cuyo objeto era la reparación y suministro de repuestos para determinados bienes de la entidad demandada, en virtud del cual el contratista tomó la póliza con el demandante para cubrir los riesgos derivados del incumplimiento contractual. En este caso, pese a que la aseguradora manifestó la debida ejecución del contrato, la existencia de reparaciones pendientes no previstas y un presunto saboteo de los bienes intervenidos, la entidad no recibió a satisfacción el objeto, exigiendo trabajos adicionales a los contratados.

Dado que el contratista no atendió el requerimiento de la entidad, esta declaró el siniestro del amparo de calidad y correcto funcionamiento de los bienes, para lo cual exigió el pago de la totalidad del valor asegurado, confirmado ambas decisiones al resolver el recurso de reposición. Estos actos eran ilegales para el demandante, ya que no tuvo en cuenta el saldo adeudado al contratista ni razonó la cuantía del daño presuntamente causado, por lo que solicitó su nulidad junto con el restablecimiento de los derechos vulnerados.

En la contestación de la demanda, el Departamento de Cauca consideró que el acto administrativo estaba motivado adecuadamente, ya que el valor del siniestro correspondía a las reparaciones y los gastos realizados por la entidad para poner en funcionamiento los bienes, los cuales se encontraban dentro del alcance del objeto contractual y el amparo de calidad y correcto funcionamiento. Dado que el contratista aceptó ambas situaciones en la liquidación y constituyó las pólizas correspondientes, la entidad estaba facultada para expedir las resoluciones demandadas, agregando que el saldo presuntamente adeudado no fue ejecutado por el contratista y, por tanto, era imposible reconocerlo.

No obstante, en la primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cauca accedió parcialmente a las pretensiones de la aseguradora y anuló los actos demandados. El consideró que no existió prueba del mal funcionamiento de algunos bienes, los cuales requerían la intervención adicional por parte del Departamento, pero no estaban cubiertos por la garantía. Pese a que el Tribunal encontró fallas en otros bienes, expuso que no se cuantificaron los daños y que el Departamento del Cauca declaró el siniestro sin certeza sobre el valor de los perjuicios. Aunque la aseguradora también solicitó el restablecimiento del derecho, el Tribunal negó esta pretensión al no demostrarse el pago del valor asegurado.

El demandante apeló la decisión del , considerando que el valor de los perjuicios era superior al monto asegurado, razón por la que, en la medida que el Tribunal reconoció defectos de calidad en algunos de los bienes objeto de contrato, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y negar las peticiones de la demanda. Para estos efectos, la Sección Tercera del Consejo de Estado analizó los siguientes temas: i) naturaleza de los actos impugnados, ii) legitimación en la causa, iii) naturaleza de las pólizas de cumplimiento, iv) competencia para declarar el siniestro, v) garantía de calidad y correcto funcionamiento, vi) hechos probados y vii) solución del caso concreto.

En primer lugar, reflexionó sobre la naturaleza de las decisiones demandadas para descartar la caducidad, concluyendo que –en función del objeto, la causa y la finalidad– eran actos expedidos con ocasión al contrato y, en consecuencia, el medio para impugnar su legalidad era la acción de controversias contractuales. Teniendo en cuenta que el contrato de prestación de servicios no requiere liquidación, la caducidad de las acciones procedentes contra el acto que declara el siniestro del amparo de calidad y correcto funcionamiento se cuenta desde la fecha de su ejecutoria[3].

Adicionalmente, pese a que la ejecución del contrato no corresponde a la aseguradora, consideró que el demandante estaba legitimado en la causa, ya que respondía por el pago de la suma asegurada. Por otra parte, explicó que la garantía de cumplimiento es un seguro de daños que se rige el principio indemnizatorio, ya que no es una fuente de enriquecimiento para el beneficiario, quien debe demostrar el monto de los perjuicios sufridos sin superar el valor amparado.

También consideró que la competencia para declarar el siniestro estaba los numerales 4° y 5° del artículo 68 del derogado Decreto-Ley 01 de 1984, norma que establecía el mérito ejecutivo de las decisiones relacionadas con las garantías[4]. Aunque no se mencionaba expresamente, implica la facultad para cuantificar los perjuicios, en el sentido que «Arribar a una conclusión contraria […], conduciría a hacer nugatoria y carente de efectos la facultad de la entidad contratante para declarar unilateralmente la ocurrencia del siniestro y hacer exigible la obligación, pues ante la supuesta indeterminación de la cuantía del daño causado, no podría hacer efectiva dicha garantía»[5].

En lo que respecta la competencia temporal, el artículo 1081 del Código de Comercio dispuso la prescripción del contrato de seguro[6]. En esta medida, el Consejo de Estado expuso que si bien la indemnización depende de que el siniestro ocurra durante la vigencia de la póliza, la declaratoria puede darse después de este término, siempre que no se extingan las acciones derivadas de la garantía. Por ello, consideró que:

 

«[…] la Administración tiene como termino máximo para declarar el siniestro, el de dos años después de haber tenido conocimiento de la ocurrencia de los hechos constitutivos del mismo, de tal suerte que expedido el acto administrativo que lo declara y ejecutoriado el mismo, mediante el agotamiento de la vía gubernativa, empezará a correr el término de los dos años que la ley ha previsto para el ejercicio de la acción contractual. Lo anterior no significa que el acto administrativo que declara el siniestro deba encontrarse en firme dentro de los dos años siguientes al conocimiento del hecho por parte de la Administración, sino basta con que haya sido declarado por ella dentro de este término; lo contrario significaría limitar la competencia de la Administración para expedir el acto»[7].

 

También precisó la declaratoria se sujeta a los principios del debido proceso, los cuales exigen la prueba del siniestro y de la cuantía, además de que tanto el contratista como la aseguradora ejerzan los derechos de defensa y contradicción, demostrando las circunstancias excluyentes de la responsabilidad.

Finalmente, después de explicar el alcance de la garantía de calidad y correcto funcionamiento de los bienes, encontró probadas las fallas en algunos de los equipos reparados, lo que concuerda con las consideraciones del Tribunal mencionadas . Dado que el anuló las decisiones porque no se acreditaban los perjuicios, el Consejo de Estado considera que no valoró el informe de interventoría. Por tanto, teniendo en cuenta que el siniestro se declaró por el monto del amparo y que este era inferior a la suma estimada por el interventor, la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó la decisión apelada y negó las pretensiones de la demanda.

 

2. Competencia temporal para declarar el siniestro: ¿en qué momento se interrumpe la prescripción de las acciones derivadas del contrato de seguro?

 

Conforme al apartado precedente, la competencia para declarar el siniestro depende de que no finalice alguno de los términos dispuestos en el artículo 1081 del Código de Comercio. Esta norma dispone un plazo de dos años (2) para la prescripción ordinaria y uno de cinco (5) años para la extraordinaria. La primera empieza desde el momento en que el interesado conozca o deba conocer del hecho que da base a la acción, mientras que la extraordinaria –por ser objetiva– correrá contra toda clase de personas sin consideración alguna del citado conocimiento, desde el momento en que nace el respectivo derecho. Dichos términos corren paralelamente, por lo que no puede acogerse indistintamente alguno de ellos, pues el primero que se agote produce el efecto extintivo[8].

La Sentencia analizada precisa que esto «[…] no significa que el acto administrativo que declara el siniestro deba encontrarse en firme dentro de los dos años siguientes al conocimiento del hecho por parte de la Administración, sino basta con que haya sido declarado por ella dentro de este término; lo contrario significaría limitar la competencia de la Administración para expedir el acto»[9]. Esta afirmación requiere un matiz, en el sentido que cuando la Administración no tenga un conocimiento real o presunto del siniestro, la competencia temporal para declarar su ocurrencia se rige por el plazo de prescripción extraordinaria de cinco (5) años. Aunque se trate de una precisión menor, lo importante es que –bajo esta tesis– la prescripción se interrumpe con la expedición del acto administrativo, aunque no esté ejecutoriado.

Retomando el artículo 62 del derogado Decreto-Ley 01 de 1984, la firmeza de los actos administrativos está prevista en el artículo 87 de la Ley 1437 de 2011[10]. Dado que las decisiones de la Administración obligan a partir de su ejecutoria, es controversial que un acto existente pero ineficaz interrumpa la prescripción de las acciones derivadas del contrato de seguro. Pese a lo anterior, mediante el Concepto 015 del 27 de enero de 1999, la DIAN concluyó que el acto administrativo por el cual se declara el incumplimiento de la obligación y ordena hacer efectiva la garantía «[…] no necesariamente debe […] quedar debidamente ejecutoriado, dentro de los dos años siguientes a la ocurrencia del siniestro, toda vez que este término […] debe tenerse en cuenta para que dentro de él se expida el acto administrativo que declara el incumplimiento, y evitarse así que proceda la prescripción ordinaria» (Énfasis fuera de texto). No obstante, la expresión en cursiva fue anulada por la Sección Primera del Consejo de Estado, considerando que la ejecutoria interrumpe la prescripción, influyendo también en el mérito ejecutivo del acto que declara el siniestro:

 

«[…] el artículo 1.081 del Código de Comercio señala el término de dos años para ejercer las acciones derivadas del contrato de seguro, por manera que no encuentra la Sala que proferir el acto de declaratoria de incumplimiento dentro del mismo transgreda el orden jurídico pertinente.

»Cosa distinta es que se establezca, a través del Concepto cuestionado, que no se requiere que el acto que declara el incumplimiento y ordena hacer efectiva la garantía quede en firme dentro del término de los dos años,contados a partir de la ocurrencia del hecho o del momento en quetuvo conocimiento del mismo, pues, es incuestionable que el acto de la administraciónha de quedar ejecutoriado a fin de constituir el título que, tal como lo señala el artículo 68, numeral 5º del C.C.A., preste mérito ejecutivo para lograr la efectividad de la póliza.

»Y el señalamiento de que no es menester que tal ejecutoria se presente dentro del término de los dos años dispuestos por el artículo 1.081 del Código de Comercio, sencillamente haría nugatoria la efectividad de accionar, en virtud del fenómeno de la prescripción consagrado en el citado precepto del estatuto mercantil […]»[11].

 

De hecho, la idea de la Sentencia analizada tampoco es uniforme en la Sección Tercera, pues también explica que «[…] la firmeza del acto administrativo que declara el incumplimiento (realización del riesgo) y ordena hacer efectiva la garantía otorgada para tal efecto, debe surtirse dentro de los dos años siguientes a la ocurrencia del siniestro»[12]; en otras palabras, implica que «[…] los actos administrativos mediante los cuales se declara la ocurrencia del siniestro y se ordena hacer efectiva la garantía deben quedar ejecutoriados dentro de los dos años siguientes a la ocurrencia siniestro»[13]. Dentro de este marco, es necesario determinar si la ejecutoria del acto que declara el siniestro es necesaria para la interrumpir la prescripción de las acciones derivadas del contrato de seguro. Dado que no existe una norma resuelva expresamente el problema y que es posible tanto la respuesta positiva como negativa, corresponde elegir razonadamente alguna de estas opciones.

 

[1]  Integrante del Grupo de Estudio de Derecho Público, Nivel VI, adscrito al Centro de Estudios de Derecho Administrativo –CEDA–. Abogado de la Universidad de Antioquia, Especialista en Derecho Administrativo y Magister en Derecho de la Universidad Pontificia Bolivariana.

[2] El artículo 7, inciso segundo, de la Ley 1150 de 2007 dispone que cuando la garantía única de cumplimiento se constituya a través de pólizas, estas no expiran por la falta de pago de la prima ni por la revocatoria unilateral. Adicionalmente, en concordancia con los numerales 3 y 4 del artículo 99 de la Ley 1437 de 2011, el inciso cuarto prescribe lo siguiente: «El acaecimiento del siniestro que amparan las garantías será comunicado por la entidad pública al respectivo asegurador mediante la notificación del acto administrativo que así lo declare».   

[3] Al respecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado explicó que «En tal evento, el acto administrativo mediante el cual se declara el siniestro, necesaria e inevitablemente, será expedido después de la liquidación del contrato y, por lo tanto, el término a partir del cual empezará a contabilizarse la caducidad de la acción contractual, será el de la ejecutoria del acto que declara el siniestro» (CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia del 22 de abril de 2009. Exp. 14.667. C.P. Myriam Guerrero de Escobar).

[4] Actualmente, el artículo 99 de la Ley 1437 de 2011 dispone que «Prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, los siguientes documentos: […] 3. Los contratos o los documentos en que constan sus garantías, junto con el acto administrativo que declara el incumplimiento o la caducidad. Igualmente lo serán el acta de liquidación del contrato o cualquier acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual […] 4. Las demás garantías que a favor de las entidades públicas, antes indicadas, se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación […]».

[5] CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia del 22 de abril de 2009. Exp. 14.667. C.P. Myriam Guerrero de Escobar.

[6] El artículo 1081 del Código de Comercio dispone que «La prescripción de las acciones que se derivan del contrato de seguro o de las disposiciones que lo rigen podrá ser ordinaria o extraordinaria.

»La prescripción ordinaria será de dos años y empezará a correr desde el momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento del hecho que da base a la acción.

»La prescripción extraordinaria será de cinco años, correrá contra toda clase de personas y empezará a contarse desde el momento en que nace el respectivo derecho.

»Estos términos no pueden ser modificados por las partes».

[7] CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia del 22 de abril de 2009. Exp. 14.667. C.P. Myriam Guerrero de Escobar.

[8] Para estos efectos, la jurisprudencia explica que: «[…] la prescripción ordinaria y la extraordinaria corren por igual contra todos los interesados. La ordinaria cuando ellos son personas capaces, a partir del momento en que han tenido conocimiento del siniestro o han podido conocerlo, y su término es de dos años; no corre contra el interesado cuando éste es persona incapaz, según los artículos 2530 y 2541 del C.C., ni tampoco contra el que ha conocido ni podido conocer el siniestro.

»Pero contra estas personas sí corre la prescripción extraordinaria, a partir del momento en que nace el derecho, o sea desde la fecha del siniestro. Por tanto, las correspondientes acciones prescriben en contra del respectivo interesado así: a) cuando se consuma el término de dos años de la prescripción ordinaria, a partir del conocimiento real o presunto del siniestro y b) en todo caso, cuando transcurren cinco años a partir del siniestro, a menos de que se haya consumado antes la prescripción ordinaria; la extraordinaria –se repite– corre aun contra personas incapaces o aquellas que no tuvieron ni pudieron tener conocimiento del hecho que da origen a la acción» (Cfr. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sala de Casación Civil. Sentencia del 7 de julio de 1977. M.P. José María Esguerra Samper. Publicada en la Gaceta Judicial. Tomo CLV. Nº 2396. p. 153).     

[9] CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia del 22 de abril de 2009. Exp. 14.667. C.P. Myriam Guerrero de Escobar.

[10] El artículo 87 de la Ley 1437 de 2011 dispone lo siguiente: «Los actos administrativos quedarán en firme:

»1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso.

»2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos.

»3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos.

»4. Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos.

»5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo».

[11] CONSEJO DE ESTADO. Sección Primera. Sentencia del 21 de septiembre de 2000. Exp. 5.796. C.P. Olga Inés Navarrete Barrero. Tesis reiterada en la Sentencia del 1º de febrero de 2018. Rad. 25000232400020100023901. C.P. María Elizabeth García González.

[12] CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 22 de mayo de 2013. Exp. 24.810. C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz

[13] Ibid.

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