DE FOTOMULTAS Y RESPONSABILIDAD OBJETIVA: un estándar jurisprudencial para excluir la responsabilidad solidaria en materia de tránsito

  Richard S. Ramírez Grisales [1]

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 «La existencia de la democracia moderna depende de que el Parlamento sea un instrumento útil para resolver las cuestiones sociales de nuestro tiempo»[2]. 

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Introducción

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Mediante la Sentencia C-038 de 2020 –de la cual, para la fecha, solo se conoce su comunicado de prensa[3]–, la Corte Constitucional declaró inexequible el parágrafo del artículo 8 de la Ley 1843 de 2017, que regulaba, ante la comisión de una contravención que hubiese sido detectada por el sistema de ayudas tecnológicas (fotomultas), la responsabilidad solidaria entre el propietario del vehículo y el conductor.

Para la mayoría de la Corte[4], dado que la responsabilidad solidaria que se atribuía al propietario no era producto de una previa verificación en el procedimiento contravencional de su efectiva participación en la infracción y de que la había realizado de manera culpable, la disposición desconocía el artículo 29 de la Constitución.

Para los magistrados que salvaron su voto, en general, la disposición admitía lecturas compatibles con el ordenamiento constitucional, de allí que lo ordenado, para la garantía del principio democrático –en particular–, habría sido declarar su exequibilidad condicionada.

La decisión de la Corte generó bastante controversia en los medios de comunicación. El Tiempo reportó:

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«Si una persona presta su vehículo a un amigo, y ese amigo supera los límites de velocidad permitidos y es detectado por una cámara cometiendo esa infracción, el dueño del vehículo ya no tendrá que responder por esos hechos. || Ese es el efecto práctico de una decisión de la Corte Constitucional que tumbó ayer un parágrafo de la ley 1843 del 2017, norma que reglamentó la aplicación de fotomultas» (negrilla del texto original)[5].

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Por su parte, en entrevista al demandante en el caso resuelto por la Corte, Semana indicó: 

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«La Corte Constitucional le dio un duro golpe a las fotomultas, pues de ahora en adelante hay que identificar quién conducía el carro en el momento de la infracción»[6].

De la descripción del contenido de esta sentencia (numeral 1 infra), de los fundamentos del disenso, contenidos en los salvamentos de voto de los magistrados disidentes (numeral 2 infra), del estudio de sus efectos (numeral 3 infra) y de la crítica al estándar jurisprudencial que crea (numeral 4 infra) se ocupa el presente escrito. 

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1. La decisión de la Corte: un estándar cualificado del principio de responsabilidad personal  

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A partir del cargo propuesto en la demanda de inconstitucionalidad, el problema jurídico propuesto por la Corte fue el siguiente: 

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«¿Desconoce el artículo 29 de la Constitución, el parágrafo 1 del artículo 8 de la Ley 1843 de 2017, al establecer una responsabilidad solidaria entre el propietario del vehículo y el conductor, por las contravenciones de tránsito detectadas por el sistema de ayudas tecnológicas, sin exigir que en el proceso contravencional se establezca que el propietario del vehículo participó en la comisión de la infracción y que la realizó de manera culpable?»[7]. 

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Las razones que fundamentaron la declaratoria de inexequibilidad fueron las siguientes: 

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(i) La sola posibilidad de que el propietario del vehículo participe en el procedimiento contravencional no es suficiente garantía de su derecho al debido proceso, pues se le hace responsable de la contravención que comete el conductor «por el solo hecho de ser el titular del mismo –imputación real, mas no personal–»[8].

(ii) La responsabilidad solidaria en materia sancionatoria administrativa supone el deber del Estado de acreditar «que la infracción fue cometida por aquel a quien la ley le atribuye responsabilidad solidaria o [que] participó de alguna manera efectiva en su realización [en la realización de la contravención que se pretende sancionar]». Es decir, el Estado tiene el deber de demostrar «que la infracción fue cometida de manera culpable»[9] por el propietario del vehículo. Lo contrario, para la Corte, supone una suerte de «responsabilidad objetiva»[10] proscrita por la Constitución. 

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Precisó, además, que del hecho de la inexequibilidad de la disposición no se seguía la inconstitucionalidad del sistema de fotomultas. Indicó: «la declaratoria de inexequibilidad de la responsabilidad solidaria entre el propietario del vehículo y el conductor, prevista en la norma demandada, por las infracciones captadas por medios tecnológicos (fotomultas), no implica que este sistema de detección de infracciones sea inconstitucional y, por lo tanto, puede seguir en funcionamiento»[11]. 

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Por último, indicó que la declaratoria de inexequibilidad del artículo no menguaba la competencia legislativa para regular determinados supuestos de responsabilidad solidaria para el pago de multas, derivados de contravenciones de tránsito detectadas por el sistema de fotomultas relativos al «estado de cuidado físico-mecánico del vehículo (luces, frenos, llantas, etc.)» o los que tuvieren que ver con el «cumplimiento de obligaciones jurídicas, tales como la adquisición de seguros o la realización de las revisiones técnico mecánicas»[12]. En todo caso, precisó que no era procedente establecer aquel tipo de responsabilidad en supuestos en los que la infracción de tránsito supusiera el acto de conducir, dado el carácter personal de este y, por tanto, de la responsabilidad que de tal actuar se derivaba. 

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2. Las alternativas de la exequibilidad y de la exequibilidad condicionada de los magistrados que salvaron su voto: una solución ponderada para la garantía del debido proceso en materia sancionatoria administrativa 

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Para 1 de los magistrados que salvó su voto en la decisión que se estudia[13], la disposición era compatible con la Constitución dado que regulaba el supuesto de solidaridad en materia de multas, «mientras que el efecto sancionatorio solo se aplica a quien haya cometido la infracción por ir conduciendo el vehículo automotor, con lo cual se respeta el principio de la personalidad de la sanción»[14].

Para los 3 magistrados restantes que salvaron su voto, la disposición demandada podía tener diversas lecturas compatibles con la Constitución, a partir de las cuales no era posible su exclusión simple del ordenamiento jurídico –inexequibilidad– sino que lo adecuado habría sido declarar su exequibilidad condicionada. 

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Una de las lecturas posibles, compatible con la Constitución era aquella, según la cual, «(i) la responsabilidad solidaria del propietario solo operaría respecto del pago de multas por infracciones que le fueran imputables y (ii) no [habría] lugar a dicha responsabilidad cuando el vehículo no estuviere bajo el control del propietario, por ejemplo, en casos de sustracción ilícita del mismo»[15].

Otra lectura plausible fue aquella, según la cual, «la solidaridad se predicaba exclusivamente de las consecuencias pecuniarias de la contravención y de que el propietario podía exonerarse cuando acreditase que el vehículo había sido ilícitamente sustraído de su control»[16].

Finalmente, la última lectura alternativa suponía que, salvo la expresión «solidaridad», que debía declararse inexequible, el resto de la disposición era compatible con la Constitución a condición de que, «el propietario del vehículo solo sería responsable del pago de la multa, en el evento que se demostrara después de garantizarse un debido proceso, que era quien conducía el vehículo»[17]. 

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3. Los efectos de la decisión de la Corte 

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La sentencia C-038 de 2020 genera 3 tipos de efectos: uno, en relación con la eficacia práctica del sistema de fotomultas; otro, en cuanto a la accidentalidad vial y uno último, relacionado con el posible incremento en el estándar de vigilancia tecnológica del Estado. 

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En primer lugar, en la práctica, la decisión de la Corte hace ineficaz el sistema de fotomultas, dada la imposibilidad tecnológica actual de lograr una identificación plena del conductor mediante este sistema. Dado que el estándar jurisprudencial impone al Estado el deber de demostrar «que la infracción fue cometida de manera culpable»[18], a este le corresponde la carga de acreditar, de manera cierta, que el conductor del vehículo fue la persona que cometió la contravención[19]. Así las cosas, es insuficiente acreditar por un medio tecnológico el hecho objetivo de la comisión de una conducta contraria a las normas de tránsito para imponer iniciar cualquier tipo de actuación sancionatoria –por ejemplo, la emisión de un comparendo[20]–, de no demostrarse efectivamente quien fue el infractor. Por ejemplo, para emitir un comparendo es insuficiente que una cámara fotomulta detecte que un vehículo determinado cruzó un semáforo en rojo, que excedió el límite de velocidad o que circuló en un horario en el que había restricción de «pico y placa», pues es necesario, además, que por dicho medio tecnológico se logre precisar, con certeza, la identidad del conductor, que puede o no coincidir con el propietario del automotor[21]. 

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En segundo lugar, según se infiere del comunicado a la opinión pública que emitió el Ministerio de Transporte al conocer la decisión de la Corte Constitucional, es plausible que la declaratoria de inexequibilidad incremente la siniestralidad vial, si se tienen en cuenta los siguientes cuatro aspectos que allí se indican: 

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«- El control a la velocidad es FUNDAMENTAL para REDUCIR la SINIESTRALIDAD VIAL teniendo en cuenta la incidencia de esta conducta, ya que durante el año 2019 fueron sancionados 465.929 conductores por esta conducta (53 cada hora en promedio). 

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- Según el Observatorio Nacional de Seguridad Vial en 2018 ocurrieron 181.374 siniestros viales que dejaron 46.367 víctimas. De ellas, la mitad (55%) corresponde a motociclistas lesionados y fallecidos, donde la primera hipótesis de causa probable fue el DESOBEDECER LAS SEÑALES DE TRÁNSITO (26%) y el EXCESO DE VELOCIDAD (13%). No obstante en los demás usuarios viales el exceso de velocidad fue la primera causa del siniestro. 

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[…] 

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- Así las cosas, las Cámaras Salvavidas son y han sido determinantes para REDUCIR la siniestralidad vial en nuestro país. 

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- De acuerdo con un análisis de la Agencia Nacional de Seguridad Vial sobre el balance de las cámaras salvavidas (2018 – 2019) se DETERMINÓ que los fallecimientos acaecidos en los lugares donde están instalados estos dispositivos bajaron un 9 % (33 fallecidos menos)» (negrillas del texto original)[22]. 

Finalmente, un tercer efecto de la decisión de la Corte es que podría incentivar un incremento en el estándar de vigilancia tecnológica del Estado. Si el estándar jurisprudencial para el uso de medios tecnológicos es que estos deben identificar con certeza al infractor, su cumplimiento supone la adquisición de medios tecnológicos mucho más precisos –con el consecuente costo fiscal asociado– que permitan, por ejemplo, reconocimientos faciales a distancia, de manera masiva. Este incentivo, sin embargo, puede entrar en conflicto con los derechos a la intimidad y habeas data de las personas. 

[1] Subdirector del Centro de Estudios de Derecho Administrativo –CEDA. Profesor de Derecho Público. Doctor en Derecho. Magistrado Auxiliar de la Corte Constitucional. 

[2] KELSEN, Hans. De la esencia y valor de la democracia. Oviedo: KRK Ediciones, 2009. p. 91. 

[3] Comunicado de prensa N° 06 de febrero 6 de 2020. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/Comunicado%20No.%2006%20del%2006%20de%20febrero%20de%202020.pdf [último acceso: febrero 15 de 2020]. 

[4] Esta decisión, de la que participaron conjueces, se tomó por una mayoría de 5 votos favorables a la ponencia y 4 en contra. Esta estructura de votación demuestra la fragilidad del acuerdo mayoritario.  

[5] Fallo abre dudas sobre cómo se aplicará ahora el sistema de fotomultas. (febrero 7 de 2020). El Tiempo. Recuperado de: https://www.eltiempo.com/justicia/cortes/fallo-abre-dudas-sobre-como-aplicar-fotomultas-a-conductores-y-no-al-dueno-del-vehiculo-459736 [último acceso: febrero 15 de 2020]. 

[6] «La plata de las fotomultas sin duda tiene que ser devuelta». (febrero 6 de 2020). Semana. Recuperado de: https://www.semana.com/nacion/articulo/fotomultas-plata-tiene-que-ser-devuelta-a-los-ciudadanos-dice-demandante/650935 [último acceso: febrero 15 de 2020]. 

[7] CORTE CONSTITUCIONAL. Comunicado de prensa 06 de febrero 6 de 2020.  

[8 Ibid. 

[9] Ibid. 

[10] Ibid. 

[11] Ibid. 

[12] Ibid.  

[13] Se trata del magistrado Antonio José Lizarazo. 

[14] CORTE CONSTITUCIONAL. Op. cit. 

[15] Ibid. Fue la postura del magistrado Carlos Bernal. 

[16] Ibid. Fue la propuesta del magistrado Luis Guillermo Guerrero. 

[17] Ibid. Fue la alternativa propuesta por el conjuez Julio Andrés Ossa.  

[18] CORTE CONSTITUCIONAL, Op. cit. 

[19] En efecto, según precisó el magistrado ponente, Alejandro Linares, en entrevista con Blu Radio: «El magistrado aseguró que las cámaras tendrán que identificar con precisión quién va conduciendo el vehículo y probar que este no es el mismo dueño del carro. || “Las cámaras tienen que identificar con precisión quién es el conductor, eso lo establece la ley”, sentenció el magistrado Linares, quien agregó que hay que partir de la base que los medios tecnológicos deben actuar con precisión para identificar el vehículo y el conductor y su identidad» (negrillas del texto original). ¿Qué pasará con las fotomultas tras decisión de la Corte sobre quién debe pagarlas? (febrero 7 de 2020). Blu Radio. Recuperado de: https://www.bluradio.com/nacion/que-pasara-con-las-fotomultas-tras-decision-de-la-corte-sobre-quien-debe-pagarlas-240978-ie430 [último acceso: febrero 15 de 2020]. 

[20] El comparendo no constituye el acto definitivo que sanciona a una persona por haber actuado en contravía del ordenamiento jurídico en materia de tránsito. Es el acto de trámite que da inicio a la actuación administrativa tendiente a sancionar a la persona que lo transgredió, en los términos del artículo 8 de la Ley 1843 de 2017. 

[21] En este sentido, a partir de la entrevista que se hizo al magistrado ponente de la sentencia, Alejandro Linares, Noticias Caracol informó: «Precisó [hace referencia al magistrado ponente, Alejandro Linares] que las cámaras usadas para las fotomultas deben identificar plenamente al infractor, sea conductor de carro o moto. Pero, en caso de que esto no pueda ser así, “serán los policías de Tránsito los que tendrán que imponer los comparendos”. Es decir, los uniformados deberían salir a las calles a buscar a ese violador de la ley». ¿Cómo se impondrá una fotomulta cuando cámaras no puedan identificar a conductor infractor? (febrero 7 de 2020). Noticias Caracol. Recuperado de: https://noticias.caracoltv.com/colombia/como-se-impondra-una-fotomulta-cuando-camaras-no-puedan-identificar-conductor-infractor [último acceso: febrero 15 de 2020].  

[22] Comunicado a la Opinión Pública. (febrero 6 de 2020). Ministerio de Transporte. Recuperado de: https://www.mintransporte.gov.co/publicaciones/8106/comunicado-a-la-opinion-publica/ [último acceso: febrero 15 de 2020].