DOS ESTÁNDARES DE PUBLICIDAD PARA EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO: a propósito de la sentencia que declaró inexequible, por vicios de forma, la Ley de Financiamiento

 Richard S. Ramírez Grisales [1]

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 «Pero existe un concepto más general de razón, según el cual ella es la facultad de justificación (rationem reddere) [dar razones]. Esta noción es más general debido a que la justificación de un enunciado (o de una acción) por medio de otros enunciados, es decir, por medio de una conclusión, es sólo una forma de justificación que, además, es relativa»[2]. 

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Introducción​

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Mediante la Sentencia C-481 de 2019 –de la cual, para la fecha, solo se conoce su comunicado de prensa[3]–, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad diferida de la Ley 1943 de 2018, pues en su procedimiento de aprobación se desconocieron los artículos 157 de la Constitución y 160 de la Ley 5 de 1992 (Reglamento del Congreso), en la medida en que «la proposición con la que finalizó el debate en la plenaria de la Cámara de Representantes se planteó de manera incompleta –dado que no incluyó el texto sometido a consideración de los representantes–, y no cumplió con la publicidad necesaria». 

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Se trata de una decisión única en la jurisprudencia constitucional, pues nunca antes la Corte había analizado un vicio en el trámite legislativo que tuviese como causa el hecho de que una cámara legislativa adoptara un texto íntegro aprobado por otra. 

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De este hecho legislativo se derivaron dos estándares distintos para valorar la satisfacción del principio de publicidad: uno mayoritario –que contó con 6 votos– y otro minoritario –este último defendido por los 3 magistrados que salvaron su voto en la providencia–. Ambos estándares dan respuesta al siguiente interrogante: ¿cuál debe ser el estándar del principio de publicidad –que se deriva del artículo 157 de la Constitución– que se debe satisfacer en segundo debate en plenarias «simultáneas» para que una de ellas adopte íntegramente el texto previamente aprobado por la otra?

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1. Un contexto necesario 

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El artículo 346 de la Constitución Política faculta al Gobierno para formular anualmente ante el Congreso, «dentro de los primeros diez días de cada legislatura», el presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones. El primero, según dispone el artículo 27 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto –en adelante, EOP–)[4], lo integran los recursos de capital y los ingresos corrientes (tributarios y no tributarios). El segundo, según prescribe el artículo 36 ibídem, se compone de los gastos de funcionamiento, el servicio de la deuda pública y los gastos de inversión. Ambos deben «elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al plan nacional de desarrollo» vigente. 

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Según dispone el artículo 347 de la Constitución, el proyecto de ley de apropiaciones debe contener la totalidad de los gastos en los que el Estado pretende incurrir durante la vigencia fiscal respectiva. A pesar de que idealmente estos deben ser cubiertos con el presupuesto de rentas, la disposición en cita, así como el artículo 54 del EOP, reconocen que los ingresos legalmente autorizados pueden ser insuficientes para atender los gastos proyectados. 

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De darse esta última situación de desequilibrio, el ordenamiento faculta al Gobierno para que, por medio de un proyecto de ley, proponga la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados (inciso 1° del artículo 347 constitucional)[5] y sin que su aprobación sujete la del proyecto de ley de apropiaciones (inciso 2° ibídem). De no aprobarse aquel, el artículo 55 del EOP faculta al Gobierno para que suspenda, reduzca o aplace apropiaciones, hasta tanto se produzca una decisión final del Congreso en cuanto a la expedición de la ley que permita cubrir los gastos adicionales decretados en la ley de apropiaciones[6] cuyo trámite, en los términos del apartado final del inciso 2° del artículo 347 constitucional, puede continuar «en el período legislativo siguiente». 

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Las leyes de financiamiento, en consecuencia, pretenden lograr un fin constitucionalmente imperioso: mediante la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes, restablecer el equilibrio presupuestal para cubrir la totalidad de gastos en que pretenda incurrir el Estado en la vigencia fiscal que se proyecta –contenidos en el proyecto de ley de apropiaciones–[7]. Por tanto, su aprobación no solo pretende lograr que la garantía de los derechos sea real, sino, además, que las restantes finalidades de interés público –que suponen gasto– contenidas específicamente en los planes de desarrollo se realicen, tal como lo dispone en inciso 2° del artículo 346, en relación con las partidas que deben incluirse en la ley de apropiaciones: «no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo». 

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Dado el fin constitucionalmente imperioso que persigue la aprobación de las leyes de financiamiento en un determinado periodo fiscal, la Constitución facilita el procedimiento legislativo ordinario para su expedición. 

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En primer lugar, según dispone el inciso 1° del artículo 347 constitucional, el Gobierno puede proponer la expedición de esta ley a «las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto». En los términos del inciso final del artículo 346 de la Constitución, las «comisiones» a que hace referencia el inciso 1° del artículo 347 son «Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras», esto es, las comisiones terceras y cuartas de Senado y Cámara. 

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En segundo lugar, las citadas comisiones, según prescribe la última disposición citada, «deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones» y, por tanto, también al de ley de financiamiento[8].

En tercer lugar, según se deriva del artículo 58 del EOP[9] y del apartado final del inciso 2° del artículo 183 de la Ley 5 de 1992[10], una vez cerrado el primer debate es posible que el segundo debate del proyecto de ley de financiamiento se lleve a cabo en sesiones plenarias «simultáneas» y de manera inmediata. El debate «simultáneo» en ambas plenarias supone lo siguiente, según la jurisprudencia constitucional: 

La simultaneidad significa, pues, que el debate se surte en las dos cámaras al mismo tiempo y ello implica que el mismo no puede versar sino sobre el proyecto tal como fue aprobado en el primer debate en sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales. Ese ha sido el entendimiento que la práctica legislativa le ha dado a la expresión contenida en la Ley 5ª de 1992.  

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No cabe, por otra parte, admitir que cuando la Ley, en consonancia con la Constitución, permite la simultaneidad del debate, ello no incluya la votación, de manera que ésta sí estuviese sujeta a la exigencia de la consecutividad, porque eso llevaría al absurdo de que el debate se adelante sobre un texto, pero que la votación deba realizarse no sobre le [sic] texto que fue objeto de examen y de discusión, sino sobre uno distinto, el que resultare aprobado en la plenaria de la otra Cámara. Ello implicaría, o que en la segunda cámara el texto debería votarse sin previo debate, o que una vez recibido de la plenaria de la otra cámara, debería ser materia de un nuevo debate, con lo cual los debates ya no serían simultáneos sino sucesivos. 

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Como quiera que la ley permite la simultaneidad de los debates en las plenarias, cuando ello ocurre así, cada una por separado actúa sobre el texto que se aprobó en primer debate y que, entre otras cosas, es el único que puede servir de base para la ponencia para segundo debate. Si en ese trámite se presentan discrepancias entre lo aprobado en una y en otra Cámara, debe acudirse al procedimiento del artículo 161 de la Constitución y los textos conciliados por las comisiones designadas para ese efecto serán llevados nuevamente a segundo debate en cada cámara para su aprobación final[11]. 

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En el trámite de sesiones simultáneas de plenarias puede ocurrir que estas aprueben textos idénticos o textos diferentes. Si sucede lo primero, se cumple lo ordenado por el numeral 3 del artículo 157 constitucional y resta la sanción gubernamental –en los términos de su numeral 4–. Si sucede lo segundo, es mandatorio adelantar el trámite de conciliación que regula el artículo 161 de la Constitución. 

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2. Los antecedentes del trámite legislativo del proyecto de ley de financiamiento –Ley 1943 de 2019– 

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Dada la necesidad de financiar un déficit en el presupuesto general de la Nación de 14 billones de pesos, el 31 de octubre de 2018, el Gobierno radicó el proyecto de ley de financiamiento. Su trámite autorizaba, entre otras, la sesión conjunta, en primer debate de las comisiones económicas (terceras y cuartas) de Senado y Cámara y simultánea de sus plenarias. 

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Al pretender subsanar tal déficit mediante, entre otras, la creación de rentas tributarias, el proyecto debía ser aprobado antes de finalizar el citado año fiscal –diciembre 31 de 2018–, para que estas pudiesen recaudarse en la vigencia siguiente. 

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Las comisiones económicas de Senado y Cámara deliberaron los días 29 de noviembre y 3 de diciembre de 2018, fecha en la que se votó afirmativamente la proposición favorable mayoritaria del proyecto de ley de financiamiento[12]. 

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Para la discusión y votación del proyecto en plenarias «simultáneas» de Senado y Cámara no solo se convocaron sesiones extras para los días 17 a 19 de diciembre[13] sino que el presidente de la República, de conformidad con los artículos 163 de la Constitución y 191 de la Ley 5 de 1992, envió mensaje de urgencia. 

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Las plenarias de Senado y Cámara sesionaron de manera simultánea a partir del día 18 de diciembre, con fundamento en un texto idéntico procedente de comisiones (publicado en las gacetas del Congreso 1137 y 1139 del 13 de diciembre de 2018). 

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El día 18 de diciembre, la plenaria del Senado votó favorablemente el texto del proyecto de ley de financiamiento. Un hecho relevante de la sesión fue que, a instancias del senador ponente David Barguil, se votó favorablemente una proposición que tenía por objeto que la plenaria del Senado estudiara, discutiera y votara las proposiciones radicadas en la Cámara de Representantes, de tal forma que el texto del proyecto de ley quedara completo con lo discutido por ambas plenarias. La sesión fue transmitida, en vivo, vía streaming –por el canal de Youtube del Senado–, por el circuito cerrado de televisión del Congreso de la República y en la página Web del Senado; además, según certificó el Secretario del Senado de la República, el mismo día se publicó en la página Web de esta corporación el texto aprobado en la sesión plenaria del Senado de la República para conocimiento y cumplimiento del principio de publicidad, en los términos que señala el artículo 130 de la ley 5ª de 1992 modificada por el artículo 2° de la Ley 1431 de 2011[14].

La plenaria de la Cámara finalizó el debate y votación el día siguiente (19 de diciembre), en el que expiraban las sesiones extras. La proposición aprobada por la plenaria de la Cámara y que dio lugar al problema jurídico del caso resuelto por la Corte Constitucional fue la siguiente:  

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«Solicito poner en consideración de la plenaria de la honorable Cámara de Representantes el texto del Proyecto de ley número 240 de 2018 Cámara, 197 de 2018 Senado, por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del Presupuesto General y se dictan otras disposiciones, aprobado por la Plenaria del Senado de la República»[15]. 

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[1] Subdirector del Centro de Estudios de Derecho Administrativo –CEDA. Profesor de Derecho Público. Doctor en Derecho. Magistrado Auxiliar de la Corte Constitucional. 

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[2] TUGENDHAT, Ernst. Lecciones de ética. Barcelona: Gedisa, 1997. p. 127. 

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[3] Comunicado de prensa N° 41 de octubre 16 de 2019. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/No.%2041%20comunicado%2016%20de%20octubre%20de%202019.pdf [último acceso: noviembre 15 de 2019].

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[4] «Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto». 

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[5] En idéntico sentido, el artículo 54 del EOP dispone que, «Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno, por conducto del Ministerio de Hacienda, mediante un proyecto de ley propondrá los mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la modificación de las existentes que financien el monto de los gastos contemplados». Igualmente señala que, «En dicho proyecto se harán los ajustes al proyecto de presupuesto de rentas hasta por el monto de los gastos desfinanciados». 

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[6] El artículo 55 del EOP dispone: «Si el presupuesto fuera aprobado sin que se hubiere expedido el proyecto de ley sobre los recursos adicionales a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política, el Gobierno suspenderá mediante decreto las apropiaciones que no cuenten con financiación, hasta tanto se produzca una decisión final del Congreso».  

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[7] Es de resaltar que, en todo caso, si bien del artículo 347 de la Constitución, en los términos en que se hizo referencia, se colige que las leyes de financiamiento buscan crear nuevas rentas o modificar las existentes «para financiar el monto de gastos contemplados», a esta única finalidad no se restringen –en este sentido se pronunció la Corte Constitucional en la Sentencia C-015 de 2016–. Según la jurisprudencia constitucional, también pueden crear tributos con efectos en vigencias posteriores a la que se pretende financiar, generar rentas adicionales a las requeridas o, incluso, tratar otros asuntos que el poder legislativo, en ejercicio de su libertad de configuración, considere necesarios para satisfacer los requerimientos fiscales del Estado. Según esto, pueden regular distintas materias: prioritariamente unas de orden presupuestal porque buscan el equilibrio en el Presupuesto General de la Nación y otras, particularmente, de contenido tributario. Por ejemplo, en las leyes de financiamiento 633 de 2000 y 1111 de 2006 se crearon y modificaron impuestos sin limitación en el tiempo y se regularon aspectos relativos a la potestad sancionatoria y fiscalizadora del Estado. 

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[8] Esta regulación se reitera a nivel orgánico en los artículos 57 del EOP y numeral 1 del artículo 169 de la Ley 5 de 1992. El primer artículo dispone: «Toda deliberación en primer debate [en relación con el estudio del proyecto de presupuesto general de la Nación] se hará en sesión conjunta de las Comisiones del Senado y Cámara de Representantes». El numeral 1 del artículo 169 de la Ley 5 de 1992 prescribe que, por disposición constitucional, «Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones». 

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Es de resaltar que, en los términos del numeral 2 del artículo 169 de la Ley 5 de 1992, el trámite en comisiones conjuntas también es procedente «Por solicitud gubernamental», «cuando el Presidente de la República envía un mensaje para trámite de urgencia sobre cualquier proyecto de ley». De conformidad con los artículos 163 de la Constitución y 191 de la Ley 5 de 1992, el presidente de la República está facultado para emitir un mensaje de urgencia para cualquier proyecto de ley; en tal caso, el Congreso tiene el deber de tramitar con mayor rapidez –30 días– el proyecto de ley. Es decir, ante el mensaje de urgencia, los congresistas adquieren un deber especial de diligencia en el trámite del proyecto de ley. 

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[9] El artículo dispone: «Una vez cerrado el primer debate, se designarán los ponentes para su revisión e informe en segundo debate, tanto en la Cámara como en el Senado. El segundo debate podrá hacerse en sesiones plenarias simultáneas e inmediato».  

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[10] El inciso 2° del artículo en cita dispone: «Entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra deberán transcurrir, por lo menos, quince (15) días, salvo que el proyecto haya sido debatido en sesión conjunta de las Comisiones Constitucionales, en cuyo caso podrá presentarse la simultaneidad del segundo debate en cada una de las Cámaras». Al analizar la constitucionalidad de esta disposición, en la Sentencia C-025 de 1993, la Corte Constitucional resaltó: 

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«37. Si bien entre la aprobación del Proyecto Ley en una de las Cámaras y la inciación [sic] del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días (CP art. 160), la deliberación conjunta de las respectivas Comisiones permanentes de las dos Cámaras para darle primer debate, de producirse como consecuencia del mensaje de urgencia del Presidente de la República (CP art. 163), hace innecesario el cumplimiento de dicho término. En efecto, el período de reflexión querido por el Constituyente como conveniente para la maduración de la ley en formación, carece de sentido cuando las dos comisiones agotan conjuntamente el primer debate. En el esquema ordinario, expirado el término de los quince días, el proyecto se somete a primer debate en una de las dos Cámaras en la que debe concluir el íter legislativo. En el trámite de urgencia, si la iniciativa –sin excepcionar los proyectos de ley relativos a los tributos– se aprueba conjuntamente por las Comisiones respectivas en primer debate, lo que sigue es el segundo debate en cada una de las Cámaras, siempre que medie un lapso no inferior a ocho días. Es evidente que en el trámite de urgencia, la deliberación conjunta de las dos comisiones obvia el paso del proyecto de una Cámara a la otra, lo cual es uno de los efectos buscados mediante este procedimiento que busca reducir el tiempo que se emplea en el procedimiento legislativo ordinario. || 38. El artículo 183 de la Ley 5ª de 1992 se limita a contemplar la hipótesis examinada y a establecer en ese caso la simultaneidad del segundo debate en cada una de las Cámaras, sin esperar que transcurra el lapso de quince días. La norma legal armoniza correctamente el supuesto ordinario del artículo 160 con el extraordinario del artículo 163».  

[11] Sentencia C-044 de 2002.  

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[12] Dos proposiciones minoritarias, relativas al mismo proyecto de ley, fueron votadas de manera negativa. 

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[13] Según se dispuso en el Decreto 2289 de diciembre 13 de 2019.  

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[14] El el inciso 5° del citado artículo dispone: «Las actas de las sesiones plenarias […] deberán ser publicadas en la Gaceta del Congreso, órgano de publicación de la rama legislativa, la cual se publicará en la página web de cada corporación; con esta publicación se dará por cumplido el requisito de publicidad». 

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[15] Gaceta del Congreso 126 de 15 de marzo de 2019, p. 26.