LA IDEA DE UNA «INTERACCIÓN SIGNIFICATIVA» PARA LA GARANTÍA EFICAZ Y EFICIENTE DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES SOCIALES

 Richard S. Ramírez Grisales[1]

«Pero el Estado de Derecho no es sólo cosa de juristas, únicamente y exclusivamente una cuestión jurídica. Aquí, como siempre, el Derecho y el Estado no son sino medios oportunos, puede que imprescindibles, para un fin más esencial: no se hizo el hombre para ellos, sino ellos para el hombre, para los seres humanos. Y a quienes en rigor más importa que aquél exista, funcione y sea real y formalmente respetado no es tanto –aunque también– a los gobernantes (así, en definitiva, más y mejor controlados) sino a los ciudadanos, a sus derechos, libertades y necesidades; y muy especialmente les interesa –tendría que interesar– a aquellos que pueden protegerse menos, o nada, por sus propios medios empezando por los de carácter económico»[2].  

Introducción

 El caso de la Sentencia T-209 de 2019 (M.P. Carlos Bernal Pulido) es, quizá, uno de los que mejor evoca el epígrafe que antecede. En materia de la garantía de los derechos fundamentales sociales, en un Estado que tiene por objetivo social satisfacer importantes necesidades básicas insatisfechas de su población, como la de educación[3], pero cuyos recursos son escasos –en especial en los «municipios básicos» o «menores» o de categorías 5ta y 6ta[4], destinatarios del deber prioritario de su garantía[5] ante ausencia de capacidad de sus titulares[6]– ¿cómo garantizar los componentes de accesibilidad y disponibilidad del derecho fundamental social a la educación primaria de una decena de niños pobres, de una región apartada de Colombia, gravemente afectada por el conflicto armado, que requieren la construcción de un puente para asistir a su escuela y la adecuación de la infraestructura de la institución en que reciben instrucción? 

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A partir de la idea lograr una «interacción significativa» entre «las partes y autoridades con competencias en el proceso de tutela»[7], en la Sentencia T-209 de 2019, la Corte Constitucional aborda de manera «novedosa» la protección de los derechos fundamentales sociales, de tal forma que el resultado del amparo pretende lograr una protección eficaz y eficiente. 

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En la primera parte del texto (numeral 1 infra) se realiza una síntesis de los antecedentes fácticos y procesales del caso, de la decisión, de su ratio decindendi y de sus fundamentos. A partir de estos, en la segunda parte (numeral 2 infra), se plantean las razones por las cuales se considera una postura «novedosa» de la jurisprudencia constitucional y porqué acierta en su pretensión de lograr un amparo eficaz y eficiente de aquel tipo de derechos. 

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1. La Sentencia T-209 de 2019 

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Este apartado tiene por objeto describir el contenido de la sentencia objeto de análisis, a partir de sus antecedentes fácticos y procesales (numeral 1.1 infra), de su parte resolutiva (numeral 1.2 infra), de su ratio decindendi (numeral 1.3 infra) y de sus fundamentos (numeral 1.4 infra). 

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1.1. Los antecedentes fácticos y procesales 

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A la Corte Constitucional le correspondió analizar y resolver la problemática que afectaba la garantía del derecho fundamental social a la educación primaria de varios niños de la Escuela San Luis Beltrán, de la vereda San José de Campo Lajas, del municipio de Sardinata (Norte de Santander)[8]. Por una parte, dada la inutilidad del puente que posibilitaba el cruce del río Nuevo Presidente, mediante balsas improvisadas, los niños debían cruzar este río caudaloso «infestado» por caimanes para asistir a sus clases. Además, la infraestructura de la escuela en que recibían instrucción no era adecuada[9]. 

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Ante este panorama, durante el trámite de revisión –y mucho antes de proferir sentencia– la Corte Constitucional decidió «promover una interacción significativa entre la totalidad de interesados en este proceso de tutela: las partes involucradas (accionantes y accionados) y las autoridades con competencias en la garantía de los derechos involucrados»[10]. Su causa fue la insuficiencia de la información obrante en el expediente, a partir de la cual la Sala «pudiera determinar i) si en efecto existía una vulneración de los derechos fundamentales a la educación, vida e integridad personal de los miembros de la vereda San José de Campo Lajas, por parte de las entidades accionadas y, ii) qué medidas resultaban idóneas para garantizar la protección de estos derechos en caso de que hubiesen sido vulnerados»[11]. 

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A partir del «proceso de interacción significativa» que promovió la Corte, las partes identificaron la existencia de una problemática de relevancia iusfundamental respecto de la cual, dentro de sus restricciones fácticas y normativas, se involucraron en buscar alternativas idóneas para su solución, tal como lo puso de presente aquella: 

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«[El proceso de interacción significativa] llevó a los interesados a i) examinar de forma directa los hechos planteados en la acción de amparo; ii) interactuar con los titulares del derecho; iii) comprender que existía una problemática de relevancia constitucional que recaía dentro de la órbita de sus competencias y iv) proponer alternativas de solución a la problemática advertida. Además, el referido proceso ofreció a la Sala una base argumentativa suficiente para formular los problemas sustantivos del caso y para su solución»[12].

1.2. La decisión de la Corte 

Los problemas jurídicos que planteó la Corte fueron los siguientes: 

«El primero, si las condiciones en que se presta el servicio de educación en la vereda San José de Campo Lajas vulneran el componente de accesibilidad del derecho a la educación de los niños, niñas y adolescentes agenciados por el personero del municipio de Sardinata; el segundo, si las condiciones en que se presta el servicio de educación en la vereda San José de Campo Lajas vulneran el componente de disponibilidad del derecho a la educación de los niños, niñas y adolescentes agenciados por el personero del municipio de Sardinata»[13].

Con relación al primer problema jurídico, la Corte concluyó lo siguiente: 

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«[…] los niños, niñas y adolescentes de la vereda San José de Campo Lajas enfrentan barreras de acceso desproporcionadas para llegar a la Institución Educativa San Luis Beltrán. Por un lado, los menores que viven en el extremo noreste de la vereda deben cruzar, en balsas improvisadas, un río caudaloso en el que habitan caimanes. Por otro lado, los menores que se encuentran en el extremo noroeste deben cruzar una quebrada que, en época de lluvias, crece al punto que dificulta o imposibilita el paso de aquellos hacia el centro educativo»[14]. 

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Con relación al segundo problema jurídico, la Corte concluyó lo siguiente: 

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«[…] la infraestructura de la Institución Educativa San Luis Beltrán carece de algunas condiciones mínimas y necesarias para prestar el servicio público de educación de manera adecuada. En particular, porque i) los muros, pisos, puertas, ventanas y baterías sanitarias se encuentran en mal estado[13], ii) se requieren algunos muebles[14], iii) no existen lavamanos[15], iv) los baños no funcionan por falta de suministro de agua[16] y v) la escuela no tiene energía eléctrica[17], tal como se constató en sede de revisión»[15]. 

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Dada la vulneración de los componentes de accesibilidad y disponibilidad del derecho a la educación de los niños, niñas y adolescentes de la vereda San José de Campo Lajas, a partir de «los elementos obtenidos en la interacción significativa que se promovió en sede de revisión», la Corte señaló que le correspondía «definir los remedios del caso, a partir de un estudio de razonabilidad de las alternativas para la protección del derecho, propuestas por las entidades territoriales accionadas»[16]. En relación con las propuestas orientadas a garantizar el componente de accesibilidad del derecho a la educación, consideró: 

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«161. En relación con las propuestas de la Gobernación de Norte de Santander, relativas a la reconstrucción del Puente Hamaca y la inversión en los estudios de diseño del puente que se requiere en el extremo noroeste de la vereda San José de Campo Lajas, la Sala concluye que dichas propuestas resultan razonables y garantizan la protección del componente de accesibilidad del derecho a la educación de los menores de edad de esta región»[17]. 

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En relación con las propuestas orientadas a garantizar el componente de disponibilidad del derecho a la educación, consideró: 

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«169. En relación con las propuestas de las entidades accionadas tendientes a proteger el componente de disponibilidad del derecho a la educación, la Sala encuentra que dichas propuestas son razonables y garantizan la protección de este componente»[18]. 

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En consecuencia, para amparar el derecho fundamental social a la educación de los menores, entre otras, la Corte Constitucional les ordenó a las autoridades demandadas cumplir los compromisos por ellas asumidas en el «proceso de interacción significativa», así: 

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«TERCERO. ORDENAR al Departamento de Norte de Santander el cumplimiento de los compromisos de que dan cuenta los títulos 3.2.2.8 y 3.6.1, en los términos allí indicados, del acápite de “Consideraciones” de la presente sentencia. 

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CUARTO. ORDENAR al Municipio de Sardinata el cumplimiento de los compromisos de que dan cuenta los títulos 3.2.2.9 y 3.6.2, en los términos allí indicados, del acápite de “Consideraciones” de la presente sentencia». 

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1.3. La ratio decidendi de la decisión de la Corte Constitucional 

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Los derechos fundamentales sociales se deben garantizar por el juez constitucional mediante un «proceso de interacción significativa», a partir del cual los sujetos activos y pasivos deben determinar el objeto del derecho, esto es, la acción positiva o fáctica que el sujeto pasivo debe desplegar a favor del sujeto activo[19]. Si las soluciones que se plantean para su garantía, en concreto, satisfacen un «estándar de razonabilidad», aquel corresponderá al objeto definitivo del derecho. En caso contrario, su determinación definitiva corresponderá al juez constitucional. 

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1.4. Los fundamentos de la Sentencia T-209 de 2019 

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La ratio decidendi de la Sentencia T-209 de 2019 se integra por dos partes: la primera, relativa a los fines del «proceso de interacción significativa» para determinar la problemática fáctica de relevancia iusfundamental que afecta la garantía de un derecho fundamental social y la forma concreta para su protección; la segunda, el contenido del «estándar de razonabilidad» para valorar como idóneas las soluciones que se plantean por las partes procesales para resolver la problemática detectada. 

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El «proceso de interacción significativa», en los términos de la sentencia en estudio, se fundamentó en las siguientes 3 razones: 

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«93. i) El análisis de la faceta prestacional de los derechos no es una tarea exclusiva del juez constitucional. Sus titulares, así como los presuntos destinatarios u obligados de los deberes que correlativamente se derivan de aquellos, son quienes se encuentran en mejor posición epistémica para argumentar, por medio de premisas empíricas y normativas, cuál es su actual nivel de satisfacción. Además, son quienes se encuentran en mejor posición para determinar cuál debe ser el nivel y modo apropiado para su garantía, dadas las condiciones del caso y posibilidades fácticas y normativas de cada una, dentro de las cuales son especialmente relevantes las restricciones presupuestales y de gasto público, así como las restricciones presupuestarias de sus titulares. 

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» 94. ii) La participación de los destinatarios refuerza su compromiso frente a la protección y garantía de los derechos fundamentales. Esto sucede de forma natural cuando los obligados participan en un proceso interactivo en el que constatan que existe un problema de relevancia constitucional del cual hacen parte y pueden evaluar sus propias posiciones, así como las de los demás intervinientes en el proceso de tutela, a fin de ofrecer argumentos que permitan clarificar la problemática concreta y proponer soluciones razonables. 

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» 95. iii) Una interacción significativa de este tipo provee una base argumentativa sólida para la toma de decisiones judiciales y para el diseño y ejecución de las políticas necesarias para su cumplimiento. Lo anterior, por cuanto el papel del juez, en casos como el presente, no consiste tanto en imponer, sin más, una orden al destinatario, sino en controlar, de ser posible, la plausibilidad de las premisas y argumentos propuestos por los destinatarios de los derechos, de tal forma que se garantice la supremacía constitucional y, en especial, se maximice la realización de los principios de eficacia real y concreta de los derechos fundamentales, debido proceso, democracia, separación de poderes y sostenibilidad fiscal y legalidad del gasto público». 

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El «estándar de razonabilidad» para valorar las alternativas propuestas para la garantía de los derechos fundamentales sociales involucrados y, por tanto, para resolver los casos concretos, se derivó del tercer fundamento citado, esto es, del particular papel del juez constitucional en la protección de este tipo de derechos y, en relación con el caso objeto de estudio, en la siguiente consideración: 

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«97. En este escenario de interacción significativa dado que, como se precisa más adelante, las partes identificaron la problemática fáctica relevante del caso y se vincularon con alternativas reales y concretas para su solución, la labor de la Sala, en caso de acreditar la vulneración del derecho fundamental a la educación (en sus componentes de accesibilidad y disponibilidad), se restringe a valorar su razonabilidad. En caso de que las propuestas de garantía se ajusten a este estándar, lo procedente será ordenar su ejecución; de lo contrario, deberán ordenarse aquellas acciones que permitan superar la situación de vulneración del derecho, en consideración a las posibilidades reales de garantía, propuestas por las distintas partes en el proceso de amparo». 

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2. Relevancia de la Sentencia T-209 de 2019 

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Esta sentencia desarrolla una postura «novedosa» en la jurisprudencia constitucional para la protección de los derechos fundamentales sociales (numeral 2.1 infra) y acierta en su pretensión de lograr un amparo eficaz y eficiente de este tipo de derechos (numeral 2.2 infra). 

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2.1. La «novedad» de la Sentencia T-209 de 2019 

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A diferencia de la jurisprudencia tradicional de la Corte, que ha oscilado entre remedios «fuertes»[20] y «sentencias dialógicas»[21] –esta última postura más reciente en el tiempo–, la Sentencia T-209 de 2019 desarrolla una metodología distinta para la garantía de los derechos fundamentales sociales, a partir de una visión procedimental y sustancial para su garantía. 

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Según esta, son las partes involucradas en un litigio constitucional relativo a derechos fundamentales sociales las que deben procurar, con la mediación del juez constitucional, no solo determinar con precisión la problemática iusfundamental que se presenta, sino plantear soluciones razonables para su garantía. 

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La labor de mediación del juez constitucional supone el fomento de un proceso de «interacción significativa», en el trámite de amparo, entre los presuntos titulares de aquellos (sujetos activos) y los presuntos destinatarios (sujetos pasivos) de los posibles deberes concretos que de tal tipo de derecho se sigue (objeto del derecho). El resultado del «proceso de interacción significativa» se pretende que corresponda a la estructura definitiva del derecho fundamental social de que se trate, en el caso en concreto. 

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[1] Subdirector del Centro de Estudios de Derecho Administrativo –CEDA. Profesor de Derecho Público. Doctor en Derecho. Magistrado Auxiliar de la Corte Constitucional. 

[2] DÍAZ, Elías. Estado de derecho y sociedad democrática. Taurus: Madrid, 2010. p. 17. Citado a modo de epígrafe en un texto previo en estos mismos «análisis de jurisprudencia», pero que, por su adecuación al presente escrito, se reitera. 

[3] Según dispone el artículo 366, es «objetivo fundamental de su actividad [de la actividad del Estado] la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable». 

[4] A partir de lo dispuesto por el artículo 320 de la Constitución, el artículo 6 de la Ley 136 de 1994, modificado por la Ley 1551 de 2012, dispone que los municipios y distritos de Colombia, en atención a su población, ingresos corrientes de libre destinación, importancia económica y situación geográfica, se clasifican en 6 categorías. Los municipios más pobres son aquellos que pertenecen a las categorías 5ta y 6ta.  

[5] Según dispone el artículo 311 de la Constitución, «Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes». Además, según el artículo 356, para efectos de atender los servicios a cargo de los municipios –y de las demás entidades territoriales–, entre otros, de manera prioritaria, el de educación «preescolar, primaria, secundaria y media», se crea el «Sistema General de Participaciones», en virtud del cual, anualmente, la Nación debe transferir una determinada cantidad de recursos a aquellos. 

[6] Lo dicho es consecuencia, tal como lo señala Tugendhat, «de la necesidad de autonomía y de la obligación del reconocimiento de la autonomía, que resulta de ella», pues de quienes se pueden ayudar a sí mismos es razonable esperar que lo hagan, además de que la mayoría quiere ayudarse, en la mayor medida posible cuando están necesitados. De allí que la respuesta a la siguiente pregunta que se formula este filósofo sea afirmativa: «¿No debemos decir entonces que, desde una perspectiva legal, los derechos positivos son en general primarios y únicamente se cancelan cuando la persona puede ayudarse a sí misma?». TUGENDHAT, Ernst. Lecciones de ética. Traducción de Luís Román Rabanaque. Barcelona: Gedisa, 1997. pp. 333-334. 

[7] Fundamento jurídico –en adelante fj– 15 de la Sentencia T-209 de 2019.  

[8] Este municipio es de categoría sexta. Además, según se indica en la providencia que se estudia, por una parte, «Esta región ha sufrido con especial rigor las consecuencias del conflicto armado y gran parte de su población vive en condiciones de pobreza extrema» (fj 70) y, de otra parte, las familias de los niños, niñas y adolescentes de esta vereda, «ii) no cuentan con servicios públicos domiciliarios, de modo que usan lámparas de gas para iluminar sus casas y mangueras para obtener agua8; iii) son, en su mayoría, víctimas de desplazamiento forzado8, a causa de acciones violentas de grupos guerrilleros y paramilitares8 y iii) “se dedican a la siembra y cosecha de la plantación de coca, ya que no encuentran viabilidad para ejercer otra actividad económica que se pueda realizar en esta zona”8» (fj 75). 

[9] Según se indica en el fj 99 de la sentencia objeto de análisis, a partir de la información suministrada por un docente de la escuela, «algunos niños de la vereda San José de Campo Lajas cruzaban el río en troncos amarrados para poder llegar a la Institución Educativa San Luis Beltrán. También señaló que otros menores dejaron de asistir a clases porque sus padres no les permitían cruzar el río ya que era muy caudaloso y se encontraba “infestado” de caimanes. En relación con la infraestructura de la escuela, señaló que no contaba con electricidad ni agua, que la cubierta estaba en malas condiciones y que los libros estaban desactualizados. Además, aclaró que los menores de esta vereda no podían asistir a otras escuelas porque la más cercana quedaba en el municipio de Tibú, a 2 horas de camino». 

[10] Fj 92. 

[11] Fj 15.  

[12] Fj 104 de la Sentencia T-209 de 2019. 

[13] Fj 132. 

[14] Fj 133.  

[15] Fj 150. 

[16] Fj 159 de la sentencia en estudio. 

[17] La Corte fundamentó esta inferencia en las siguientes tres razones:  

«162. En primer lugar, pese a que la Gobernación resaltó que los asuntos relacionados con el Puente Hamaca eran competencia del municipio de Sardinata, resolvió comprometerse con la reconstrucción del mismo, al concluir que dicha Alcaldía no contaba con el presupuesto para realizar esta obra. Esta determinación es razonable y se ajusta al marco constitucional, en la medida en que hace efectivos los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, de que trata el artículo 288 de la Constitución. 

» 163. En segundo lugar, en lo que tiene que ver con la inversión destinada al diseño del puente que se requiere en el extremo noroeste de San José de Campo Lajas, la Sala considera que dicha iniciativa es adecuada y razonable. En efecto, a raíz del proceso de interacción significativa promovido en sede de revisión, la Gobernación de Norte de Santander pudo determinar que debía darse una solución para garantizar el componente de accesibilidad de los niños y niñas que se encontraban en este extremo de la vereda. Por esta razón, resolvió adelantar los estudios pertinentes para diseñar el puente del extremo noroeste, que era “requerido por la comunidad”. 

[…] 

» 166. Finalmente, cabe señalar que pese a que el accionante solicitó que mientras se construía “la obra”[17] se garantizara la seguridad, vida e integridad de los menores que debían cruzar el río Nuevo Presidente para asistir a sus clases17, no sugirió en la acción de amparo ni en el curso de las actuaciones adelantadas en sede de revisión, forma alguna en que ello pudiera realizarse. Al contrario, al dar respuesta al auto de pruebas del 16 de octubre de 2018, manifestó que para que los menores pudieran asistir a clases era indispensable reconstruir el Puente Hamaca porque la escuela de la vereda San José de Campo Lajas era la única sede educativa del sector y porque se podría generar un riesgo mayor el trasladar a los niños a otros sitios, en atención a los inconvenientes de transporte, clima y seguridad de la región. 

[...] 

» […] Sin embargo, como se precisará más adelante, la Alcaldía de Sardinata y la Gobernación de Norte de Santander deberán implementar un plan de contingencia orientado a mitigar los riesgos que enfrentan los menores para llegar a su escuela, mientras culminan las obras que garantizarán el componente de accesibilidad». 

[18] La Corte fundamentó esta inferencia, entre otras, en las siguientes razones: 

«170. En cuanto a la satisfacción del componente de disponibilidad del derecho a la educación, la Gobernación de Norte de Santander señaló que “se acometerían las obras de mejoramiento de la infraestructura de la escuela como son el cambio de techo, colocación del piso en tableta gres, pintura y mejoramiento de la batería sanitaria”. 

[…] 

» 173. Tomando en consideración lo manifestado por la Secretaría de Educación de Santander, así como las pruebas que evidencian que los principales problemas de infraestructura (techo, pisos y baterías sanitarias) son los que va a resolver la Gobernación, la Sala considera que su propuesta es razonable, y, por ende, también será acogida en las órdenes que proferirá a fin de garantizar el componente de disponibilidad del derecho a la educación. Lo contrario, es decir, proferir una orden orientada a efectuar mejoras adicionales a la infraestructura de este plantel educativo que, en términos generales, se encuentra en buen estado, desbordaría las competencias del juez constitucional, pues se desconocería las prioridades definidas por las entidades territoriales frente a la distribución y ejecución del gasto público[18]».  

[19] Según Alexy, la estructura de los derechos fundamentales sociales o, más precisamente, «La forma más general de un enunciado sobre un derecho [fundamental] a algo es: || (1) a tiene frente a b un derecho a G». De conformidad con este enunciado, «el derecho a algo puede concebirse como una relación triádica cuyo primer elemento es el portador o titular del derecho (a), su segundo elemento el destinatario del derecho (b) y su tercer elemento, el objeto del derecho (G)». ALEXY, Robert. Teoría de los derechos fundamentales. 2 ed. Colección: el derecho y la justicia. Traducción de Carlos Bernal Pulido. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2012. pp. 163-164. En el mismo sentido, ARANGO RIVADENEIRA, Rodolfo. El concepto de derechos sociales fundamentales. 2 ed. Bogotá: Legis, 2012. p. 56.  

[20] Este tipo de decisiones se caracterizan porque la Corte Constitucional determina, de manera directa, las prestaciones fácticas que se derivan del objeto del del derecho fundamental social, con prescindencia de las posibilidades reales del sujeto pasivo. Es el caso, por ejemplo, de la Sentencia T-636 de 2013, en la que la Corte ordenó la construcción de «la nueva sede de la escuela Nueva Caracolí N° 1». 

[21] Este tipo de decisiones se caracterizan porque la Corte Constitucional, en la sentencia que resuelve el caso, ordena a las partes involucradas iniciar un diálogo a partir del cual puedan dar solución a la problemática fáctica que afecta la garantía del derecho fundamental social de que se trate. Este es el caso, por ejemplo, de una de las órdenes de la sentencia que se estudia, a partir de la cual se pretendió precaver la afectación actual de los derechos de los niños; la Corte señaló: «181. No obstante, debido al peligro potencial que enfrentan los menores para acudir a sus clases, la Corte encuentra necesario que las entidades accionadas continúen ese proceso de interacción, a fin de que, mediante un diálogo conjunto, encuentren alternativas adecuadas y razonables para precaver tales riesgos, y, al mismo tiempo, permitan garantizar la continuidad en el servicio público de educación de los menores. Lo anterior, hasta tanto se implementen las soluciones definitivas para la protección del derecho fundamental a la educación de aquellos, que fueron propuestas por las autoridades demandadas y que consideró razonables la Corte, en los términos en que se indica en el apartado siguiente». Otro ejemplo característico de este tipo de decisiones lo constituye la Sentencia T-091 de 2018 (M.P. Carlos Bernal Pulido).