DERECHO ADMINISTRATIVO: ¿UN DERECHO DEL STATU QUO?
Parece evidente afirmar hoy que el Derecho –y, más aún, el Derecho constitucional y administrativo–, en sentido objetivo, es una expresión del poder político, o –lo que es similar–, que el Derecho es inseparable de la política. De ahí, entonces, que merezca atención la pregunta: ¿El Derecho administrativo es un Derecho del statu quo, es decir, un Derecho que mantenga el estado de cosas imperante?
El Derecho administrativo, en su configuración francesa tradicional, que inspiró a los derechos administrativos latinoamericanos –incluido el colombiano– , se erigió como un régimen jurídico especial para la Administración. Ello explica la crítica acérrima de los liberales ingleses, en especial la de Albert Venn Dicey, para quien el Derecho administrativo constituía un privilegio injustificado de las autoridades, extraño a la igualdad que reinaba en tierras anglosajonas.
La afirmación de Dicey no dista del todo de la realidad. Si se repara en la historia del Derecho administrativo, un importante número de instituciones –en sentido orgánico y sustancial– se han creado en beneficio de la Administración. Con esta palabra, cargada de antropomorfismo, se alude al conjunto de órganos, entes o sujetos que administran lo público. Y es a favor de estos que el Derecho administrativo consagra figuras como la auto-tutela, la presunción de legalidad, la firmeza y la ejecutoriedad de los actos administrativos, el beneficio de la decisión previa, la discrecionalidad administrativa, las cláusulas exorbitantes, entre otras técnicas o instrumentos que hacen más eficaz la actividad de las autoridades, pero que, indiscutiblemente, las ponen en una situación ventajosa respecto de los administrados.
«Sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales, cuando un acto administrativo imponga una obligación no dineraria a un particular y este se resistiere a cumplirla, la autoridad que expidió el acto le impondrá multas sucesivas mientras permanezca en rebeldía, concediéndole plazos razonables para que cumpla lo ordenado. Las multas podrán oscilar entre uno (1) y quinientos (500) salarios mínimos mensuales legales vigentes y serán impuestas con criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
»La administración podrá realizar directamente o contratar la ejecución material de los actos que corresponden al particular renuente, caso en el cual se le imputarán los gastos en que aquella incurra».
Sin duda, esta disposición normativa refleja un poder de la Administración: el de ejecutar directamente sus propias decisiones, o sea, sin necesidad de intervención judicial, aún en contra de la voluntad de sus destinatarios. Beneficio del que carecen los particulares.
A pesar de que, en sentido estricto, estas prerrogativas no son atributos de la Administración, concedidos a ella por el simple hecho de serlo y como fines en sí mismos, sino herramientas dispuestas en función de la garantía del interés general, que –como diría el gran administrativista argentino Héctor Jorge Escola– es el fin último del Derecho administrativo, es innegable que su concesión al Estado –a la Rama Ejecutiva y a los demás órganos que administran– lo colocan en una posición de superioridad y hacen que el Derecho administrativo sea concebido por la ciudadanía como un Derecho protector de la Administración; como un Derecho autoritario o defensor del statu quo.
Pero, ¿el Derecho administrativo debe, por esencia, defender las instituciones políticas imperantes en la actualidad? Llevada esta pregunta a una expresión más concreta, y utilizando categorías convencionales –no siempre afortunadas– en la política, conviene interrogarse: ¿el Derecho administrativo debe ser, inexorablemente, un Derecho de «derecha»? Considero que no; es decir, que la defensa que se observa en muchas normas jurídico-administrativas de valores y medidas que buscan la consecución de los objetivos del régimen político dominante en la actualidad no es un rasgo que permita sostener que el Derecho administrativo sea un Derecho restringido a la ideología política de derecha, que es la dominante en nuestro país.
En otras palabras, el Derecho administrativo es un subsistema normativo que tiene como principal cometido la regulación del comportamiento de las autoridades, para el logro de los fines del Estado. Ello, independientemente de la orientación política de quienes gobiernan. Si se quiere, puede afirmarse que el Derecho administrativo es un conjunto de disposiciones normativas, instituciones y prácticas moldeable, o que se acomoda al sistema político asentado en la sociedad. Según esto, ¿podría haber Derecho administrativo en un sistema socialista o social-demócrata? Definitivamente, pues, a priori, el Derecho administrativo no tiene un contenido político establecido, sino que se ajusta a los valores y a la ideología existente. En esto se parece al Derecho constitucional.
Entonces, la defensa del Derecho administrativo a los objetivos gubernamentales justifica la afirmación de que es un Derecho del statu quo, pues es innegable que las normas que lo integran operan como instrumentos para que las autoridades que «gobiernan», materialicen sus programas políticos. Así sucede, por ejemplo, con las disposiciones que regulan la contratación estatal, el empleo público, los planes nacional y seccionales de desarrollo, los tributos, entre otras. Pero, esto no significa que el Derecho administrativo esté condenado a ser un Derecho absolutamente dominado por los intereses políticos de los gobernantes de turno. Una razón sencilla explica la idea anterior: el Derecho administrativo defiende el statuo quo, pero también lo limita, al establecer restricciones al ejercicio del poder, expresadas en inhabilidades, incompatibilidades, causales de conflictos de interés, competencias estrictas y remedios de los administrados ante la conducta arbitraria de la Administración.
Así mismo, el Derecho administrativo sirve para la promoción de valores y sueños de transformación política. Algunas de sus normas contienen proyectos relacionados con un mejor vivir, así en la actualidad no parezcan muy efectivas –el pésimo servicio de los hospitales y EPS no deroga el artículo 49 de la Constitución, que hace de la salud un derecho fundamental y un servicio público esencial, ni el artículo 2 de la Ley 1751 de 2015, en virtud del cual «[e]l Estado adoptará políticas para asegurar la igualdad de trato y oportunidades en el acceso a las actividades de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación para todas las personas»–. Normas como estas mantienen vigente el anhelo de cambio, esto es, de desmonte del statu quo, a pesar de que, paradójicamente, sea ese estado de cosas el que las consagre.
En suma, el Derecho administrativo es un Derecho «contradictorio», no en un sentido lógico, sino funcional o dialéctico. Es contradictorio porque en él se observa una lucha constante entre la defensa y la crítica del régimen político; entre la libertad de ejercicio del poder y la limitación; entre la autoridad y los derechos. Por tanto, es un Derecho del statu quo, porque le permite funcionar y mantenerse, pero también es un Derecho susceptible de renovación, para la estructuración de un estado de cosas distinto.