- Hernán Darío Vergara Mesa
Nos acostumbramos a ver el Estado siempre como una autoridad pública, revestido de potestades enormes o de limitaciones especiales, para desarrollar su actividad de interés general. Esta percepción sólo se ha transformado parcialmente en algunos sectores, y sólo con claridad en las últimas dos décadas, cuando lo hemos visto actuar y regularse conforme a reglas del derecho común, resultado lógico de los cambios derivados de procesos sociales, económicos y políticos mucho más complejos que han impactado a la generalidad de los países del mundo.
Aún así hay otro campo, inusitadamente olvidado, en el que ese rol de autoridad pública debería confrontarse, discutirse e incluso revaluarse, y ese es el de la función pública, concepto polisémico al que damos el sentido propio de administración del personal que presta sus servicios al Estado. La razón puede parecer sencilla pero no por ello menos trascendente y notoria: es un empleador en el estricto término de la palabra, en razón de que -mediante las distintas forman que lo expresan- cumple funciones de incorporación o enganche, coordinación y dirección de relaciones de trabajo con respecto a personas que desarrollan a su favor una actividad personal, generalmente subordinada y remunerada.
¿Qué ha podido pasar para se invisibilice este rol y, por ende, se maximice el de autoridad en el escenario de la función pública, al punto que se le reconocen al ente estatal los mismos privilegios de que goza en las actuaciones administrativas ordinarias?
Múltiples y variadas han sido las explicaciones sobre ese punto, y la raíz de las mismas se puede hallar en la juventud del derecho del trabajo, cuyo surgimiento tardío – a penas en la segunda década del siglo XX- tuvo que enfrentar unas relaciones de trabajo ya diseñadas con suficiencia y sofisticación por el derecho administrativo, a partir de la implementación de la teoría alemana de la soberanía estatal, y que tuvo su correlato en la función pública a través de la teoría de la relación estatutaria. A lo anterior habría que añadir la indiferencia de la doctrina laboralista frente a este ámbito del trabajo humano; y qué decir, finalmente, de la contundencia con la que ha operado el manido principio del interés general en todas las esferas de la actuación estatal, con fundamento en el cual se ha legitimado persistentemente el sacrificio de los intereses particulares.
En este espacio no se puede pretender desmontar estos mitos; es más, eso ya se ha logrado en otras latitudes, provocando cambios y reformas de alto calado con alcances regulativos y hasta políticos, como sucedió en Italia radicalmente en los años 90, y en España parcialmente en lo que va corrido de este siglo, para sólo mencionar dos países que partieron de modelos de función pública similares al colombiano. Lo cual no obsta, por supuesto, para que se describan algunas implicaciones de estimar como de autoridad hechos y decisiones cumplidos en función estricta de una faceta patronal, todas ellas reconducibles a la llamada “administrativización” de la relación de trabajo de carácter público.
Cuando se habla de administrativización de una relación laboral, se quiere indicar que hay una lectura predominantemente administrativa de esa relación de trabajo, y que el tamiz sustancial y procesal por el que ésta se explica y ordena está sustentado predominantemente en fuentes del derecho público y sólo secundariamente en fuentes del derecho laboral, de modo tal que la teleología que se impone es la del primero -que en los términos constitucionales es la garantía de los intereses generales- y no la del segundo que bien conocido es procura la protección del trabajador, parte débil de cualquier relación que tenga ese carácter. Y se habla en términos de prevalencia del uno sobre el otro, porque difícilmente ambos objetivos consiguen conciliarse, si acaso no se intenta por lo menos precisar el contenido y alcance que los mismos tienen y superar la tradicional equivalencia del ente estatal con el interés general.
Una lectura administrativa como la citada provoca, a demás de lo anterior, la consideración de que el Estado es autoridad en la gestión de cualquier contingencia que tenga que ver con la relación de trabajo, como ocurre cuando otorga un permiso, concede una licencia, liquida unas prestaciones sociales, determina el retiro de un empleado por abandono de cargo, impone una sanción disciplinaria, realiza un traslado, etc. entre otros muchos supuestos, a tal punto que cualquier decisión que se refiera a estos aspectos , es adoptada, con pasmoso consenso, como un acto administrativo, con lo cual se logra el acople perfecto, tanto desde lo sustancial como desde lo procedimental, con el derecho administrativo.
No de otra manera se puede entender que surta los mismos requerimientos de los actos administrativos comunes y corrientes: como que deben producirse y debatirse en un formalizado procedimiento administrativo; agotar dentro del mismo la llamada vía gubernativa; demandarse en el términos de caducidad previsto para los actos particulares; hacerlo ante un juez no laboral - como es nuestro contencioso administrativo- mediante acciones de nulidad cuyo trámite no guardan diferencia alguna con otros asuntos administrativos y, finalmente –sin que con ello se diga todo al respecto- soportar la fuerza de la presunción de legalidad del acto administrativo, la que de algún modo pone por fuera de duda la posición ventajosa que tiene el Estado en el proceso contencioso administrativo y la inaplicación de la garantía de la favorabilidad que se predicaría de cualquier sujeto que tenga la calidad de trabajador, en los términos del artículo 53 de la Carta Política colombiana vigente.
Una mirada administrativa como la descrita a la relación de trabajo pública trae estas y muchas otras consecuencias, y condiciona indudablemente la manera de comportarse de la administración pública como empleador y la del juez como contralor de los conflictos que allí se suscitan. ¿Qué cambios se producirían a partir de una lectura laboral de las relaciones de trabajo que se desarrollan en la función pública? ¿Cómo operarían en esa hipótesis las fuentes del derecho que compiten por regular dicho sector de la actividad estatal? ¿Cuál sería la suerte del principio de protección del trabajador (servidor público) si se le pone en un nivel de aplicación similar al de los principios del derecho público más reconocidos como los de legalidad e interés general?
Otras preguntas podrán surgir, muchas respuestas se podrán ofrecer; probablemente las cosas queden como están, pues a la larga los arreglos institucionales que la lectura laboral sugiere, son profundos y pondrían en entre dicho la percepción, culturalmente muy enquistada entre nosotros, de que la relación de trabajo pública no puede simplemente asimilarse a una privada, al estar de por medio un sujeto garante de los intereses generales, con los cuales se identifican o deben identificarse todos los servidores que le prestan sus servicios.
Pero de lo que no podemos sustraernos es de repensar el rol del Estado en esta materia, aunque sólo sea para advertir con qué legitimidad y proporcionalidad obra cuando afecta a sus servidores, los que, a la larga, le dan vida y sustento a la función pública, razón de ser de la existencia misma del Estado.
[1] Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Antioquia. Ex Decano de la Facultad de Derecho de la misma Universidad.